I SAB/Ke 12/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Mirosław Surma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. L. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2019 r. I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza [...] i Gminy C. do zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2019 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz P. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1.1 Pismem z [...] r. P. S.A. w L. (dalej: spółka, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (dalej: organ, burmistrz). W jej treści zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2019, która to nadpłata została stwierdzona w decyzji z [...] r. o nr [...] oraz naruszenie art. 77 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Przy tak sformułowanych zarzutach wniosła o zobowiązanie burmistrza do zwrotu stwierdzonej nadpłaty ostateczną decyzją, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi podatkowemu grzywny oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 1.2 W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że [...] r. skierowała do organu wniosek o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2019, załączając korektę deklaracji podatkowej. Decyzją z [...] r. burmistrz stwierdził nadpłatę w podatku od nieruchomości za rok 2019 w wysokości wnioskowanej przez spółkę. Decyzja ta stała się ostateczna. Wobec treści art. 77 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej i braku zwrotu nadpłaty przez organ spółka wniosła ponaglenie do S. K. (dalej: kolegium). Organ ten stwierdził, że ponaglenie nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, że sprawa została załatwiona poprzez wydanie decyzji. Spółka zarzuciła dalej, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki konieczne do uwzględnienia skargi, albowiem złożyła ona ponaglenie a organ pozostaje w bezczynności, pomimo że od wydania decyzji minęło ponad 3 miesiące. 2.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisując stan faktyczny sprawy potwierdził, że [...] r. wydał decyzję w której: w pkt. 1 określił wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2018 r. na kwotę [...]zł (zgodnie z pierwotną deklaracją a nie korektą deklaracji), w pkt. 2 stwierdził nadpłatę w podatku za rok 2019 w kwocie [...]zł (zgodnie z żądaniem podatnika), w pkt. 3 odmówił stwierdzenia nadpłaty w pozostałym zakresie. Decyzja została doręczona podatnikowi [...] r. Ponieważ nie wniesiono od niej odwołania, stała się ostateczna z dniem [...] r. Następnie organ podał, że [...] r. skarżąca złożyła pismo nazwane "ponaglenie", w którego treści wskazała, że stanowi ono skargę na bezczynność organu w przedmiocie braku wykonania ostatecznej decyzji, gdzie stwierdzono nadpłatę w kwocie [...]zł. Przekazując ponaglenie do kolegium burmistrz w piśmie z [...] r. wniósł jednocześnie o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, opisując dostrzeżone wady zapadłego rozstrzygnięcia. W postanowieniu z [...] r. kolegium uznało ponaglenie za nieuzasadnione, wskazując, że postępowanie podatkowe z wniosku podatnika o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2019 zakończyło się w przewidzianej prawem formie decyzji administracyjnej. Organ podatkowy nie pozostaje zatem w bezczynności. Następnie kolegium wskazało, że postanowieniem z [...] r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. W nawiązaniu do powyższego postępowania burmistrz pismem z [...] r. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 252 § 1 w zw. z art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Kolegium wyjaśniło, że organ nie jest bezczynny, bowiem podejmuje dopuszczalne prawem środki, których celem jest doprowadzenie stanu, w którym zwrot nadpłaty nie będzie budził wątpliwości. Wykonanie decyzji orzekającej o nadpłacie zostało wstrzymane postanowieniem kolegium z [...] r., znak: [...] Decyzja nie może być zaś wykonana, ponieważ jest wewnętrznie sprzeczna. 3.1 W ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, w wykonaniu zarządzenia Sądu z [...] r. kolegium podało, że na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] r., znak: [...] zostało wniesione zażalenie, w wyniku którego zapadło postanowienie z [...] r. nr [...] uchylające zaskarżone postanowienie w całości i umarzające postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. 4.2 Skarga na bezczynność burmistrza, który nie wykonał zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2019 rok jest częściowo zasadna. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. W dniu [...] r. burmistrz wydał wobec spółki decyzję, w której punkcie 2 stwierdził nadpłatę w podatku od nieruchomości za rok 2019 w kwocie [...]zł. W myśl art. 77 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nadpłata podatku podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę lub określającej wysokość nadpłaty. Do dnia wniesienia przez spółkę skargi na bezczynność organ nie zwrócił stwierdzonej decyzją nadpłaty. 4.3 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Nie budzi wątpliwości, że zwrot nadpłaty podatku objęty art. 77 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej jest czynnością materialno-techniczną, która w przypadku bezczynności organu podatkowego lub przewlekłego prowadzenia postępowania podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Określenie "w prawnie ustalonym terminie" odnosi się do terminów ustawowych dla załatwienia spraw danego rodzaju. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). 4.4 Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy podnieść, że organ, stwierdzając w decyzji nadpłatę w podatku od nieruchomości za 2019 rok, winien – stosując art. 77 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zwrócić ją podatnikowi w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji. Okoliczność, że burmistrz w określonym przepisem prawa terminie nie podjął czynności zwrotu nadpłaty powoduje, że dopuścił się on bezczynności, co Sąd stwierdził w punkcie I wyroku. Jednocześnie w punkcie tym Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a., rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. II OSK 151/21; z 27 maja 2021 r., I FSK 644/21; z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20). Słusznie przyjmuje się, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. II OSK 3661/19). Orzekając, że stwierdzona na gruncie niniejszej sprawy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał na względzie podjętą przez burmistrza już w sierpniu 2021 roku próbę wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej decyzji poprzez skierowanie do kolegium pisma (z [...] r.) z wnioskiem o zainicjowanie postępowania mającego na celu stwierdzenie jej nieważności. Nadto uwzględnić należy, że [...] r. postanowieniem nr [...] kolegium wszczęło postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza z [...] r., w ramach którego zostało wydane postanowienie z [...] r. wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji. Zauważenia przy tym wymaga, że organ skierował do kolegium w dniu [...] r. pismo, w którym wnioskował o wstrzymanie wykonania własnej decyzji w ramach toczącego się postępowania nadzwyczajnego. Powyższe okoliczności zaistniałe na gruncie kontrolowanej sprawy doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że bezczynność, jakiej dopuścił się burmistrz, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął bowiem działania mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej w jego ocenie decyzji własnej, sygnalizując kolegium potrzebę uruchomienia postępowania nadzwyczajnego. 4.5 W punkcie II. wyroku Sąd zobowiązał burmistrza do zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2019 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia, realizując tym samym treść art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to uzasadnione jest okolicznościami jakie zaistniały po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed datą orzekania w sprawie przez Sąd. Mianowicie należy podnieść, że w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza z [...] r. kolegium wydało ww. postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Na postanowienie to wniesione zażalenie, wyniku czego organ uchylił to rozstrzygnięcie i umorzył postepowanie. To oznacza, że w obrocie prawnym, w dacie orzekania przez Sąd, nie funkcjonuje rozstrzygnięcie uniemożliwiające burmistrzowi wykonanie decyzji własnej stwierdzającej nadpłatę. Celowym i uzasadnionym stało się orzeczenie o zobowiązaniu organu do dokonania czynności zwrotu nadpłaty, której nie dokonał uprzednio, mimo obowiązku wynikającego z treści art. 77 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. 4.6 W pozostałej części – tj. co do wymierzenia organowi grzywny – skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle cytowanego przepisu trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia czynności, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oceniając w całokształcie okoliczności kontrolowanej sprawy, oraz zauważając działania organu zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji stwierdzającej nadpłatę, Sąd nie stwierdził potrzeby nakładania na organ grzywny. Z powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie III wyroku, oddalił skargę w pozostałej części. 4.7 O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości [...] zł (punkt IV wyroku).