I SAB/Ke 4/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kuchta po rozpoznaniu 28 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. B. na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego polegającą na nierozpatrzeniu skargi na uchwałę Rady Gminy w Klimontowie z 24 lutego 2016 r. nr XX/124/2016 postanawia odrzucić skargę. R.A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Wojewody Ś. polegającą na nierozpatrzeniu skargi na uchwałę Rady Gminy w K. z 24 lutego 2016 r. nr XX/124/2016. Uzasadniając skargę strona wskazała, że 24 lutego 2016 r. odbyła się sesja Rady Gminy w K., na której podjęto uchwałę w sprawie zmian w budżecie na 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, skarżący złożył stosowną skargę na ww. uchwałę do Wojewody Ś.. Skarga została wysłana w terminie, ale nie została rozpatrzona i dostatecznie wyjaśniona, o co skarżący prosił. W dniu 7 marca 2016 r. został jedynie poinformowany, że skarga została przekazana, zgodnie z właściwością, do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (RIO). W związku z powyższym, w ocenie strony w sprawie nie podjęto żadnych działań. Skarżący wniósł o zbadanie zasadności przekazania ww. skargi do RIO oraz unieważnienie uchwały nr XX/124/2016 z 24 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o odrzucenie skargi. Wskazał, że z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11.1. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, wynika że ww. uchwała nie była objęta nadzorem wojewody. Stąd, skargę R. B. potraktowano jako informację, istotną dla organu w toku postępowania nadzorczego i przekazano ją, na podstawie art. 231 w zw. z art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), do organu właściwego, o czym skarżący został powiadomiony pismem. Zdaniem Wojewody Ś. skarga strony na bezczynność nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2012.270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a." Wniesioną w niniejszej sprawie skargą nie jest objęty żaden z podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego aktów wymienionych w art. 3 ustawy p.p.s.a. Jednocześnie wojewoda wyjaśnił w jakich sytuacjach występuje bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Sąd stwierdził, że sprawa będąca przedmiotem skargi R.A. B. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2015.613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.). Stosownie do powyższego, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości orzekają m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy p.p.s.a.). Wymaga podkreślenia, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc istnienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu. Przy czym nie zawsze działania lub zaniechania organów administracji publicznej objęte będą kognicją sądów administracyjnych. Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżona bezczynność dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarga wniesiona przez stronę do Wojewody Ś. stanowi skargę, o której mowa w art. 227 i nast. K.p.a. Wymaga wyjaśnienia, że jest to tak zwana skarga powszechna. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji i nie kończy się ono władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. W myśl art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego. Na zawiadomienie nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zawiadomienie z art. 238 § 1 K.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, że tryb "ogólnoskargowy" (art. 221-240 K.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 1998 r. II SA 1636/97, lex nr 37138, postanowienie NSA z 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, lex nr 48017). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Stąd w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie nierozpoznania skargi wniesionej w trybie skargowym, przewidzianym w dziale VIII K.p.a., nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Nie mieści się bowiem w katalogu aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 oraz 9 ustawy p.p.s.a. Wobec powyższego nie może podlegać zaskarżeniu do sądu w ramach skargi na bezczynność. Odnosząc się do wniosku skargi o zbadanie zasadności przekazania skargi do RIO oraz o unieważnienie uchwały Rady Gminy w K.z 24 lutego 2016 r. nr XX/124/2016, należy wskazać, że odrzucenie skargi, bez względu na podstawę prawną oznacza, iż sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zasadności skargi, a jedynie ogranicza się do zbadania dopuszczalności jej wniesienia i oceny jej wymogów formalnych. Dodatkowo wymaga wyjaśnienia, że merytoryczna ocena przez wojewódzki sąd administracyjny, podjętej przez radę gminy uchwały, możliwa jest m.in. na skutek wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2016.446). Stosownie do powołanej regulacji każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia