I SAB/Ke 4/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. C. na bezczynność Rady Miejskiej w Ł. w przedmiocie zaniechania ustawienia znaku drogowego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. R. C. (dalej: "skarżący"), pismem z dnia 5 listopada 2025 r., wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność organu gminy – niewykonania obowiązku ustawienia znaku postoju B-35 wraz z wnioskiem o uznanie nieważności uchwały Nr XXV/115/25 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 22 października 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Gminy Ł.. W jej treści domagał się zasądzenia zadośćuczynienia z tytułu zaistnienia bezczynności, nakazanie organowi wykonania obowiązku ustawienia znaku zakazu postoju B-35 we wskazanym miejscu, w terminie niezwłocznym od momentu wydania przez sąd orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi. W ocenie organu w sprawach skarg na uchwały podjęte w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego występuje brak kognicji sądu administracyjnego. Skarżący w piśmie z 1 grudnia 2025 r. podtrzymał podniesione wcześniej zarzuty. Zarządzeniem z 26 listopada 2025 r. (k. 40 akt sądowych) Przewodniczący Wydziału I WSA w Kielcach zarządził rozdzielenie skarg skarżącego: na bezczynność organu w przedmiocie zaniechania ustawienia znaku drogowego oraz na uchwałę Nr XXV/115/25 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 22 października 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Gminy Ł.. Postanowieniem z 19 grudnia 2025 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 474/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę na uchwałę Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 22 października 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza Gminy Ł.. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu była skarga na bezczynność organu w przedmiocie zaniechania ustawienia znaku drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt (lub bezczynność), akt ten musi posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Co istotne sąd rozpoznający sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), jest natomiast związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto w myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zaliczenie jej przedmiotu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 p.p.s.a. Przytoczone wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają bowiem zakres kognicji sądów administracyjnych, określając szczegółowo, jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie sądu przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii. Wymaga podkreślenia, że ustawienie znaku drogowego w określonym miejscu jest czynnością wtórną, techniczną, wykonawczą wobec zatwierdzonego lub zmienionego projektu organizacji ruchu. Ponadto określenie sposobu zasad ruchu drogowego na drodze w postaci ustawienia znaku drogowego nie jest indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą władczo przez organ administracji publicznej. W konsekwencji również bezczynność organu polegająca na braku ustawienia znaku drogowego w sposób zgodny z oczekiwaniami wnioskodawcy nie podlega zaskarżeniu do sadu administracyjnego. Wymaga przy tym wskazania, że zgodnie z art. 10 ust. 10b pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251; z późn. zm.), dalej: "p.r.d.", ruch na drodze odbywa się na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu, przez którą rozumie się sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, w tym działania w zakresie sporządzania, zatwierdzania i zmiany projektów organizacji ruchu i wprowadzania organizacji ruchu zostały unormowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 784; dalej: "rozporządzenie"). Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów; 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z § 11 rozporządzenia wynika natomiast, że organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. Nie dotyczy to umieszczania i utrzymania: 1) znaków drogowych pionowych B-32 "stój" z napisem "Rogatka uszkodzona" lub "Sygnalizacja uszkodzona", G-2 "sieć pod napięciem", G-3 "krzyż św. Andrzeja przed przejazdem kolejowym jednotorowym", G-4 "krzyż św. Andrzeja przed przejazdem kolejowym wielotorowym", a także urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz urządzeń sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej umieszczanych na przejazdach kolejowych - zadania te realizują właściwe kolejowe jednostki organizacyjne; 2) znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu umieszczanych w związku z robotami lub czynnościami na drodze albo przy drodze - zadania te realizują jednostki organizacyjne prowadzące prace; 3) znaków informacyjnych oznaczających obiekty mające charakter obiektów usługowych, w których jest prowadzona działalność gospodarcza, umieszczanych na wniosek zainteresowanych przedsiębiorców - zadania te realizują przedsiębiorcy prowadzący tę działalność; przepis stosuje się odpowiednio do znaków informujących o stacjach radiowych; 4) znaków oznaczających szlaki turystyczne i dodatkowych znaków szlaków rowerowych - zadania te realizują zainteresowane organizacje turystyczne; 5) dodatkowych znaków dla kierujących tramwajami - zadania te realizują jednostki wykonujące przewozy tramwajowe; 6) urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń sygnalizacji dźwiękowej umieszczanych w miejscach wyjazdów pojazdów uprzywilejowanych, funkcjonujących niezależnie od innych sygnalizacji świetlnych - zadania te realizują jednostki, do których prowadzą wyjazdy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Stosownie zaś do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia podstawą do zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Co istotne, na organie sprawującym nadzór nad zarządzaniem ruchem należy zarówno dokonanie oceny organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 3 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia), jak i rozstrzyganie w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Ponadto na organie zarządzającym ruchem ciąży obowiązek kontroli prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Z przepisów p.r.d. oraz przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, że organ zarządzający ruchem ma obowiązek dokonywania kontroli prawidłowości organizacji ruchu drogowego, w tym poprzez kontrolę zastosowania i funkcjonowania istniejących znaków drogowych. Niemniej realizacja tego obowiązku została pozostawiona w gestii organu zarządzającego ruchem. Przepisy p.r.d. oraz rozporządzenia nie przewidują prowadzenia przez organ zindywidualizowanego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany istniejącej organizacji ruchu na skutek wniosku strony. Innymi słowy, wniosek skarżącego obejmujący żądanie ustawienia znaku drogowego w określonym miejscu, nie podlega rozpatrzeniu w drodze postępowania administracyjnego, które winno zostać zakończone decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), względnie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Działania polegające na ustawianiu i usuwaniu znaków drogowych nie są zatem realizowane w ramach indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, zaś jedynie czynność podejmowana w związku z rozpatrywaniem przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnego podmiotu, która dotyczy uprawnień lub obowiązków tego konkretnego podmiotu, wynikających z przepisów prawa, może zostać objęta skargą do sądu administracyjnego. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ organ nie był zobowiązany do wydania żadnego z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. ani innych aktów czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (stosownie do art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.