II SA/Ke 100/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi S. i S. B. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie wezwania do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, II. stwierdza że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 100/06 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...], którym wezwano zobowiązanych S. i S. małż. B. do wpłacenia w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r. kwoty [...]zł. zaliczki na koszty zamurowania otworów okiennych pustakami szklanymi w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego na posesji przy ulicy N. W. w K. W uzasadnieniu tego postanowienia organ ustalił, że zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie ostatecznej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia[...], nakładającej na S. i S. małż. B. m. in. obowiązek zamurowania w terminie do dnia 31 października 2004 r. wszystkich otworów okiennych pustakami szklanymi, w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego na posesji przy ulicy N. W. w K., w celu doprowadzenia tego budynku wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, do stanu zgodnego z prawem. Na decyzję tę żadna ze stron nie złożyła skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, organ I instancji przesłał obojgu zobowiązanym upomnienie z dnia 15 listopada 2005 r. Następnie wszczął postępowanie egzekucyjne w toku którego w dniu [...] wystawił dwa odrębne tytułu wykonawcze dla S. B. i S. B. oraz postanowieniem z dnia [...] nałożył na zobowiązanych grzywnę w kwocie [...]zł., w celu przymuszenia ich do wykonania nałożonego obowiązku. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a skarga złożona na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach została przez skarżących cofnięta, w związku z czym postępowanie zostało prawomocnie umorzone postanowieniem z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie II SA/Ke 591/05. Ponieważ mimo nałożonej grzywny zobowiązani w dalszym ciągu nie wykonali nałożonego obowiązku, Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 127 i 128 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. Nr 110/2002 poz. 968 ze zm.) orzekł o wykonaniu zastępczym na koszt i niebezpieczeństwo S. i S. małż. B. Następnego dnia tj. [...] organ na podstawie art. 128 i 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wydał kolejne postanowienie, w którym wezwał zobowiązanych S. i S. małż. B. do wpłacenia w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r. zaliczki w wysokości [...]zł. na koszty zamurowania otworów okiennych pustakami szklanymi w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego na posesji przy ulicy N. W. w K. Następnie organ II instancji ustalił, że zażalenie na to postanowienie złożyła S. B., natomiast żadna ze stron nie złożyła zażalenia na postanowienie z dnia [...] orzekające o wykonaniu zastępczym, w związku z czym stało się ono ostateczne w pierwszej instancji. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że skoro nałożona na zobowiązanych grzywna nie przyniosła zamierzonego skutku, organ I instancji zasadnie zastosował kolejny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego na koszt zobowiązanych i jednocześnie wezwał ich do wpłacenia w określonym terminie zaliczki na koszty wykonania zastępczego. W skardze z dnia 19 stycznia 2006 r. wniesionej w "celu zmiany decyzji ostatecznej i uchylenia nakazu wpłaty 2000 zł." S. i S. małż. B. zarzucili, że: - pustaki szklane nie są stosowane jako wypełnienie otworów okiennych w pomieszczeniach mieszkalnych, ponieważ prowadzą do gromadzenia się wilgoci i pleśni, której oni w swoim domu nie chcą, - skoro organ zdecydował o wykonaniu zastępczym obowiązku polegającego na zamurowaniu okien luksferami, to nie powinien nakazywać wstawienia tych luksferów, lecz zastosować zastępczy, czyli inny sposób rozwiązania problemu, który to sposób może polegać na przesunięciu, według projektu skarżących, fragmentu ściany z oknami znajdującymi się w odległości 3,70 m. od granicy, w głąb budynku na wymaganą przepisami odległość 4 metrów od granicy i zamontowaniu cofniętych okien, - wybudowanie budynku skarżących w odległości 3,70 m. od granicy nie było wynikiem ich samowoli, lecz niedopatrzenia geodety i nadzoru budowlanego, - ponieważ wybudowany samowolnie budynek sąsiadki skarżących, A. H. został zalegalizowany bez powiadamiania sąsiadów, to i oni nie muszą mieć zgody sąsiadki na przebudowę. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do propozycji skarżących zgłoszonej w skardze organ wyjaśnił, że jej realizacja mogła by nastąpić jedynie po zmianie ostatecznej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...], nakładającej na S. i S. małż. B. m. in. przedmiotowy obowiązek. Zmiana tej decyzji możliwa jest tylko w trybie art. 155 kpa, do czego jednak wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego, polegającego na wadliwym zastosowaniu art. 128 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przytaczanej dalej jako ustawa o postępowaniu egzekucyjnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 110/2002 poz. 968 ze zm.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 128 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego. Według natomiast art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca przewidział dwie różne sytuacje, w których może dojść do wezwania zobowiązanych do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, różniące się etapem postępowania egzekucyjnego, w którym takie wezwanie jest stosowane oraz treścią postanowienia, którym jest nakładany ten obowiązek. Gdy organ egzekucyjny przewiduje potrzebę uiszczenia przez zobowiązanego zaliczki na koszty wykonania zastępczego już wtedy, gdy decyduje się zastosować ten środek egzekucji, wzywa zobowiązanego do jej wpłacenia już w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego. Czyni to wydając jedno postanowienie, na które służy zażalenie, przy czym podstawą takiego zażalenia mogą być nie tylko zarzuty dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, ale również zarzuty dotyczące nałożonej zaliczki. Gdy natomiast potrzeba uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego lub uiszczenia zaliczki uzupełniającej nałożoną wcześniej - powstała później, tj. już w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku (na przykład na skutek stwierdzenia po przystąpieniu do wykonania zastępczego, że wbrew pierwotnym przewidywaniom, będzie ono jednak pociągać za sobą koszty, których nie może pokryć organ egzekucyjny lub że nałożona zaliczka nie wystarczy na koszty wykonania zastępczego), organ egzekucyjny w myśl art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wydaje odrębne postanowienie, dotyczące już tylko wezwania do wpłacenia zaliczki. W niniejszej sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., z naruszeniem przedstawionych zasad, wydał w dniu [...], tj. następnego dnia po wydaniu postanowienia o zastępczym wykonaniu nałożonego na zobowiązanych obowiązku, osobne postanowienie wzywające zobowiązanych do wpłacenia zaliczki na koszty tego zastępczego wykonania. Organ powołał przy tym jako podstawę tego postanowienia m. in. art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, choć o toku zastępczego wykonania nie mogło być wówczas mowy, skoro postanowienie stosujące ten środek egzekucyjny zostało wydane dzień wcześniej i doręczone zobowiązanym razem z postanowieniem z dnia [...] dopiero w dniu [...], przez co żadne czynności zastępczego wykonania nie mogły się jeszcze toczyć, gdyż organ który je wydał nie był nim jeszcze związany (art. 110 w zw. z art. 126 kpa. Wskazanych naruszeń prawa nie dostrzegł, a przez to nie skorygował organ II instancji. Organ ten potraktował zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...] jako równoczesne z postanowieniem z dnia [...] o wykonaniu zastępczym, choć o równoczesności tych postanowień oczywiście nie może być mowy. Organ analizował je w swoim uzasadnieniu jakby było wydane w trybie art. 128 § 2, a nie 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, popadając w ten sposób w sprzeczność z własnym stwierdzeniem, że postanowienie o wykonaniu zastępczym z dnia [...] stało się ostateczne już w pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) c) i 135 uppsa uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. W toku dalszego postępowania egzekucyjnego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. będzie miał na uwadze, że w związku z wydaniem niezaskarżonego postanowienia o wykonaniu zastępczym bez wezwania w nim zobowiązanych do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego (co jest zgodne z art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, skoro mowa w nim o tym, że organ może, a więc nie musi wezwać zobowiązanego do wpłacenia zaliczki), ewentualne wezwanie zobowiązanych do tej zaliczki będzie mogło nastąpić jedynie w trybie art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, z wynikającymi z tego przepisu konsekwencjami co do fazy postępowania w jakiej może być wydane takie postanowienie (tj. w toku zastępczego wykonania nałożonego obowiązku). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Zarzuty dotyczące zasadności samego obowiązku nałożonego na S. i S. małż. B. w decyzji z dnia [...] nie mogły być przedmiotem badania w niniejszej sprawie dotyczącej egzekucji tego obowiązku, gdyż na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nakładającą ten obowiązek, nie została w ustawowym terminie wniesiona do sądu skarga. Zarzuty te nie mieszczą się również w podstawach zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej o jakich mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, który to środek zaskarżania w postępowaniu egzekucyjnym przewiduje art. 128 § 4 tej ustawy. Co do zarzutów dotyczących sposobu wykonania zastępczego obowiązku nałożonego na skarżących należy stwierdzić, że ponieważ przedmiotem skargi było postanowienie organu II instancji z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] wzywające do uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, a nie postanowienie z dnia [...] dotyczące wykonania zastępczego, to takie zarzuty nie mogły być w sprawie rozpatrywane. Ubocznie więc tylko można wyjaśnić, że instytucja wykonania zastępczego o jakiej mowa w art. 127-135 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie polega na zastąpieniu nałożonego obowiązku innym technicznie rozwiązaniem, lecz na zastąpieniu zobowiązanego uchylającego się od wykonania nałożonego obowiązku przez organ, który czyni to na koszt i niebezpieczeństwo strony. Odnośnie zarzutu dotyczącego domniemanego zalegalizowania budynku wybudowanego, zdaniem skarżących, samowolnie przez ich sąsiadkę A. H., należy stwierdzić, że sprawa ta nie ma żadnego prawnego związku ze sprawą niniejszą i nie może wpływać na jej bieg. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.o.p.s.a.