II SA/Ke 1008/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. znak: [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości oddala skargę. II SA/Ke 1008/16 UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Starosty Koneckiego z [...] r., którą orzeczono: o niezbędności wejścia przez Z.T.SZ i W.R. H. K. w C. na teren sąsiedniej nieruchomości – działki o nr geodezyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , w jednostce ewidencyjnej F., stanowiącej własność S.a B.ego, w celu ustawienia tymczasowego rusztowania, które posłuży do prowadzenia prac elewacyjnych w zakresie wykonania tynków zewnętrznych ściany w budowanym budynku magazynowym (będącym w trakcie budowy), usytuowanej bezpośrednio w granicy nieruchomości na działkach numer [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] , w jednostce ewidencyjnej F. stanowiącej własność M. K. i H. K., w terminie 23 sierpnia 2016 – 16 września 2016 r. (w godzinach od 8:00 do 17:00), a w przypadku wystąpienia warunków atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie robót w tym terminie wyznaczono dodatkowy termin 1 października 2016 – 25 października 2016 r. (w godzinach od 8:00 do 17:00) pod warunkiem, że przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, z zachowaniem zawartych w decyzji granic i warunków korzystania z ww. nieruchomości, - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminów wykonania robót budowlanych i określił ten termin od 2 listopada 2016 r. do 26 listopada 2016 r. (w godz. 8:00 do 17:00), a w przypadku niekorzystnych warunków atmosferycznych w drugim terminie: przez kolejne 26 dni, rozpoczynających się w miesiącu listopadzie 2016 r. W pozostałej części zaskarżoną decyzję Wojewoda utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że 4 lipca 2016 r. Z.T.Sz. i W.R. "HEKO" H. K. wystąpił do S. K. z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. dz. nr [...] , położonej w obr. ewid. [...] , w celu ustawienia rusztowań i przeprowadzenia prac elewacyjnych, w zakresie wykonania tynków zewnętrznych ściany, w budowanym budynku magazynowym, usytuowanej bezpośrednio w granicy nieruchomości. Proponowany przez Inwestora termin korzystania z nieruchomości sąsiedniej to: 15 sierpnia 2016 – 10 września 2016 r. Inwestor przewidział również rekompensatę w wys. 100 zł, za każdy dzień korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Po wszczęciu postępowania, w dniu 29 lipca 2016 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili wizję na terenie nieruchomości [...], podczas której stwierdzono, że budynek usytuowany jest w granicy działki o numerze ewidencyjnym [...] , zaś jej właściciel S. B. nie wyraża zgody na rozłożenie rusztowań i wejście robotników na teren jego działki w celu wykonania elewacji budynku. Jego zdaniem, mur nie powinien być w granicy tylko 1,5 m od niej. Nie zgodził się także na wycinkę, nachylanie, bądź przesadzanie drzew znajdujących się na jego działce. Jako ostatni powód odmowy wyrażenia zgody na wejście na teren działki przez inwestora, skarżący wskazał swą obawę o płoszenie ptactwa w postaci kur i kaczek, które tam hoduje. Natomiast J. M. - pełnomocnik inwestora stwierdził, że drzewa znajdujące się na dz. nr [...] powinny rosnąć min. w odległości 2 metrów od ściany powstającego budynku, a rosnące tam tuje nasadzane były już po rozpoczęciu prac budowlanych na sąsiedniej działce inwestora. Decyzją z 29 lipca 2016 r. na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Starosta Konecki orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niedostatecznie zbadanie konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości dz. nr [...] i nie wzięcie pod uwagę tego, że inwestor na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę ma prawo do korzystania z działek, których jest właścicielem i w zw. z tym na tych właśnie działkach powinna być wykonana elewacja budynku. Skarżący wniósł również, że mająca powstać elewacja na zachodniej ścianie budynku inwestora, znajdowałaby się na działce nr [...] , gdyż budynek ten wzniesiono bezpośrednio w granicy, nie zostawiając miejsca na ewentualną elewację; 2) art. 29 w zw. z art. 30 § 1 kpa poprzez wadliwe oznaczenie strony postępowania i przyznanie zdolności prawnej firmie osoby fizycznej, co stanowi rażące naruszenie prawa, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/GI 1904/13; 3) art. 47 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie zbyt długiego 25-dniowego terminu na realizację elewacji na 32 metrowej ścianie budynku bez otworów okiennych, co znacznie przekracza niezbędny okres wejścia na teren nieruchomości skarżącego i niepotrzebnie przedłuża okres naruszenia prawa jego własności. Organ I instancji wydając decyzję, wyznaczył też dodatkowy, nie wnioskowany przez inwestora termin na realizację robót budowlanych w przypadku niekorzystnych warunków atmosferycznych. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda stwierdził, że w analizowanym przypadku dyspozycja art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego została wypełniona w całości. Organ I instancji ustalił, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zgłoszonych robót budowlanych jest niezbędne. Określono szerokość pasa gruntu przyległego do ściany budynku i ogrodzenia, z którego może korzystać wnioskodawca oraz termin wejścia na teren sąsiedniej posesji. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Wojewoda wyjaśnił, że prace budowlane polegające na wykonaniu elewacji ścian budynku magazynowego są realizacją kolejnego etapu budowy na podstawie decyzji Starosty Koneckiego z 13 sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku H. K. działającemu jako "[...]" Z.T.Sz. i W.R. H. K., [...] . Ponieważ właściciel działki Nr [...] - S. B. nie wyraził zgody na wejście sąsiada na swoją działkę, Starosta Konecki rozstrzygnął zaskarżoną decyzją o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa nie mogą być badane przez organ odwoławczy, który rozpatruje odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia 18 sierpnia 2016 r., w sprawie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, naruszenie granicy działki poprzez wykonanie planowanej elewacji ściany budynku sąsiadów, polega na tym, że elewacja ta (nie mur), będzie znajdować się na jego działce nr [...] . Przepis art. 47 ustawy Prawo budowlane ogranicza się jedynie do kwestii niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu umożliwienia inwestorowi wykonania zamierzonych przez niego robót i nie stanowi podstawy do rozstrzygania w innych kwestiach. Niezależnie od powyższego Wojewoda zauważył, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się rysunek ściany zachodniej budynku (KL-6), z którego wynika, że przedmiotowy budynek zaprojektowano tak, że wraz z elewacją mieści się w działce inwestora. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 29 w zw. z art. 30 § 1 kpa organ wskazał, że firma pod nazwą: H. K." [...]" posiada wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, co jest równoznaczne z tym, że firma ta jest osobą prawną i jako takiej przysługuje jej zdolność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona. W nazwie firmy jest imię i nazwisko osoby fizycznej - H. K. i przy prowadzeniu postępowania i informowaniu stron, Starostwo w K. za każdym razem posługiwało się pełną nazwą firmy tj. Z.T.SZ. i W.R. [...] H. K.. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze S. B. wniósł o uchylenie decyzji z 27 września 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 Prawa budowlanego poprzez nie rozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy skutkujące ustaleniem terminów oraz granic i warunków wejścia na teren nieruchomości skarżącego przekraczających zakres niezbędności, o którym mowa w ww. przepisie; II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 29 w zw. z art. 30 § 1 kpa poprzez wadliwe oznaczenie wnioskodawcy jako strony postępowania i przyznanie zdolności prawnej firmie osoby fizycznej, co uzasadnia zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, skutkującego wadliwością decyzji opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji przekraczającej zakres żądania objętego wnioskiem inwestora, w szczególności poprzez wadliwe określenie zarówno granic i warunków zajęcia nieruchomości skarżącego przez inwestora, jak również bardzo długiego terminu realizacji robót. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nazwa firmy osoby fizycznej nigdy przez wpis do CEiDG nie staje się osobą prawną, a takie oznaczenie strony mającej być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji nie jest prawidłowe. Wskazał, że T.Sz.i W.R. "[...]" H. K. to nic innego jak firma (nazwa) pod jaką zarejestrował się w ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorca będący osobą fizyczną. Sama nazwa (firma) nie może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej albowiem nie może być stroną postępowania. Skarżący wskazał, że zakres robót, który obecnie w oparciu o zaskarżoną decyzję ma zamiar wykonać inwestor spowoduje, że dojdzie do trwałego zajęcia działki skarżącego, gdyż szerokość elewacji znajdzie się już na jego działce. Budynek został bowiem wzniesiony w granicy działki nie zostawiając zapasu na wykonanie ewentualnej elewacji, a tym samym w chwili obecnej roboty budowlane będą prowadzone na działce skarżącego, do której prawa nie posiada inwestor. Skarżący zarzucił, iż organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego zarówno wadliwego ustalenia granic i warunków korzystania z nieruchomości skarżącego, jak również do wadliwego określenia terminu realizacji prac dokonując przedłużenia możliwości trwania robót, z ustalonego przez organ I instancji 25-dniowego do 26-dniowego. Organ bezkrytycznie przy tym przyjął, że realizacja robót budowlanych odbędzie się w trzech etapach, z których nie wynika co dany etap ma obejmować. W ocenie skarżącego, obowiązkiem organu jest ustalić termin wejścia na teren nieruchomości w taki sposób, by jak najkrócej trwał okres naruszenia prawa własności. Zdaniem skarżącego, organ orzekł ponad żądanie wnioskodawcy, wyznaczając dodatkowy termin na realizację robót budowlanych w przypadku niekorzystnych warunków atmosferycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, przy czym przyznał, że co prawda błędnie zawarł informację o tym, że firma Z.T.Sz. i W.R. "[...]" należąca do H.a K. jest osobą prawną, jednakże nie ma to wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie, bowiem od samego początku sprawa była prowadzona z wniosku Z.T.Sz. i W.R. "[...]" H.a K. i dla niego wydano decyzję zarówno I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016, poz. 290 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jego brzmieniem (na dzień wydania zaskarżonej decyzji), jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (ust. 3). Wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych uwarunkowane jest zatem dwiema przesłankami: po pierwsze, wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania robót budowlanych, a po drugie, dobrowolna zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście nie została wyrażona. Oznacza to, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 47 ust. 2 ustawy, organ nie bada celowości i zasadności wykonania planowanych robót budowlanych. W niniejszej sprawie obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy zostały spełnione, a organ II instancji w sposób wyczerpujący przeanalizował zarówno niezbędność, jak i zakres wejścia i sposób wykonania robót na nieruchomości sąsiedniej, należącej do skarżącego. Po pierwsze potwierdzić należy ustalenie organu, iż zamierzone przez inwestora prace budowlane, związane z realizacją ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. K. pozwolenia na budowę, wiążą się z nie dającą się ominąć koniecznością wejścia na teren nieruchomości skarżącego. Przesłanka "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" występuje zawsze, gdy posadowione budynki znajdują się w granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innego sposobu wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1393/15, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż sporne roboty budowlane polegać mają na prowadzeniu prac elewacyjnych w zakresie wykonania tynków zewnętrznych ściany w budowanym budynku magazynowym, usytuowanej bezpośrednio w granicy nieruchomości sąsiadującej z działką skarżącego. Powyższą okoliczność, bezsporną zresztą, potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Po drugie zaś, słusznie organ uznał za spełnioną przesłankę polegającą na bezskutecznym ubieganiu się inwestora o zgodę na wejście na teren nieruchomości skarżącego. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego skierowane do H.a K., w którym S. B. stwierdził, iż "kategorycznie nie wyraża zgody" na korzystanie z terenu jego działki w celu wykonania prac elewacyjnych. Nie ulega więc wątpliwości, iż brak porozumienia stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadniał stwierdzenie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 zdanie drugie ustawy, organ zobowiązany był także do precyzyjnego określenia zakresu czasowego i przedmiotowego wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, w sposób szczegółowy określono zarówno termin zrealizowania robót, szerokość i długość pasa terenu na potrzeby ich wykonania oraz warunki korzystania z nieruchomości skarżącego wraz z obowiązkiem jej zabezpieczenia. Zawarto również klauzulę, że po zakończeniu robót inwestor jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, co odpowiada treści art. 47 ust. 3 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Po pierwsze, bezzasadnym jest zarzut "wadliwego oznaczenia wnioskodawcy jako strony postępowania i przyznanie zdolności prawnej firmie osoby fizycznej, co uzasadnia zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie". Organ orzekł bowiem o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości przez "Z.T.Sz. i W.R. [...] H. K." w C. Takie określenie strony postępowania niewątpliwie wskazuje ją jako osobę fizyczną – H. K. i na prawidłowość takiego określenia nie może wpływać posłużenie się przez organ firmą, pod jaką inwestor działa jako przedsiębiorca. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 listopada 2016 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Ponadto zgodnie z art. 434 Kodeksu cywilnego, firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko. Nie wyklucza to włączenia do firmy pseudonimu lub określeń wskazujących na przedmiot działalności przedsiębiorcy, miejsce jej prowadzenia oraz innych określeń dowolnie obranych. Bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje błędne wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji, że "firma" inwestora jest osobą prawną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego była osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą. Podkreślenia przy tym wymaga, że powołany przez skarżącego wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1904/13, został wydany w innym stanie faktycznym. W sprawie tej organ poprzestał na oznaczeniu strony postępowania wyłącznie nazwą, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby. W niniejszym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca. Po drugie, odnosząc się do zarzutu naruszenia granicy działek poprzez wykonanie elewacji stwierdzić należy, że okoliczność ta stanowiła przedmiot postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty K. z 13 sierpnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy projekt budowlany obejmował m.in. wykonanie tynków o grubości 40 cm. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa wprawdzie, że S. B. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie był stroną, mimo, że projekt budowlany przewidywał lokalizację budynku inwestora w granicy z działką należącą do skarżącego, niemniej jednak decyzja, jaka zapadła w wyniku tego postępowania nie jest i nie może być objęta kontrolą sądową w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że organ uprawniony do orzeczenia na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych, nie jest uprawniony do oceny prawidłowości postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie może ponadto zmieniać zakresu robót objętych taką decyzją. Ocena zasadności wniosku inwestora dotyczy jedynie spełnienia przesłanek z art. 47 ust. 2 ustawy. Po trzecie, nie sposób uwzględnić zarzutu skargi wskazującego na błędne określenie terminu wykonania robót budowlanych. Długość tego terminu jest zgodna z wnioskiem inwestora, popartym rysunkiem wskazującym zakres prac objętych każdym z trzech etapów. Wskazanie drugiego terminu zostało przez organ uzasadnione ewentualnymi niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi i mieści się w granicach określenia niezbędnej potrzeby, o których mowa w art. 47 ust. 2 zdanie drugie ustawy. Istotnie organ odwoławczy reformując decyzję organu I instancji wskazał termin o jeden dzień dłuższy niż Starosta K., jednak tak niewielka zmiana, dotycząca przede wszystkim elementów technicznych zajęcia nieruchomości sąsiedniej, nie może być uznana za orzeczenie na niekorzyść strony, a nie przekracza terminu określonego we wniosku. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.