II SA/Ke 1009/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) odmówił A. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 287, położonej w miejscowości [...] gm. S., której właścicielem jest C. D. W uzasadnieniu postanowienia WINB wyjaśnił, że w w/w decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. organ I instancji zawarł prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do WINB za pośrednictwem PINB w [...] . Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. F. G. złożył w imieniu swej córki, A. B. , odwołanie od decyzji PINB w [...] , załączając do odwołania pełnomocnictwo. Odwołanie to wraz z aktami sprawy zostało przesłane do organu odwoławczego przy piśmie PINB w [...] z dnia 23 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia 23 maja 2019 r. organ odwoławczy na podstawie art. 50 § 1 kpa wezwał F. G. jako pełnomocnika A. B. do udzielenia odpowiedzi w określonym terminie poprzez jednoznaczne wskazanie przedmiotu zaskarżenia, tj. od której decyzji PINB w [...] złożył on odwołanie pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. Jednocześnie pouczono wnoszącego odwołanie, że brak jednoznacznego wskazania przedmiotu zaskarżenia spowoduje uznanie przez organ odwoławczy, stosownie do art. 9 kpa, że odwołanie to jest od obu decyzji, tj. od przedmiotowej decyzji organu I instancji dnia 5 kwietnia 2019r., jak również od decyzji organu I instancji z dnia 27 marca 2019 r., , dotyczącej budynku stodoły (będącej przedmiotem odrębnego postępowania odwoławczego). W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik A. B. w piśmie z dnia 5 czerwca 2019 r. poinformował, że jego odwołanie dotyczy obydwu decyzji PINB w [...] . Stwierdził jednocześnie, że decyzję z dnia 5 kwietnia 2019 r. otrzymał dopiero w dniu 30 maja 2019 r. dokonując w siedzibie organu odwoławczego przeglądu akt. Oświadczył, że ani on ani nikt z domowników jej wcześniej nie otrzymał. WINB postanowieniem z dnia 24 czerwca 2019 r. na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z 5 kwietnia 2019 r. uzasadniając to tym, że zostało ono złożone przed datą doręczenia decyzji stronie, czyli przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności. Na to postanowienie organu II instancji pełnomocnik A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (pismem z dnia 25 lipca 2019 r.). Jednocześnie odrębnym pismem z dnia 25 lipca 2019 r. A. B. wystąpiła do WINB z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. twierdząc, że decyzji organu I instancji dotychczas nie otrzymała ani ona, ani jej mąż. We wniosku podniosła, że w ubiegłym tygodniu jej pełnomocnik uzyskał w PINB w [...] kopię kopert adresowanych nieprawidłowo z adresem jej rodziców, którzy też tej decyzji nie otrzymali. W załączeniu przedłożyła kopię kopert z adnotacjami poczty. Pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. WINB na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał A. B. do usunięcia - w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania - braku formalnego w w/w wniosku z dnia 25 lipca 2019r., poprzez złożenie odwołania od decyzji PINB w [...] z dnia 5 kwietnia 2019r. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na wniesienie skargi do WSA w Kielcach na postanowienie WINB z dnia 24 czerwca 2019 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonego odwołania, rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu nastąpi po zakończeniu tego postępowania sądowoadministracyjnego. Wezwanie z dnia 19 sierpnia 2019 r. otrzymał pełnomocnik A. B. w dniu 21 sierpnia 2019 r. i do obecnego czasu braku nie usunął. W dniu 29 sierpnia 2019 r. wpłynęło do WINB pismo A. B. , w którym wniosła o dopełnienie procedury określonej mocą art. 59 § 1 i 2 kpa oraz powołując się na art. 60 kpa wniosła o wstrzymanie wykonania postanowienia (decyzji) na okres prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania WINB postanowieniem z dnia 26 września 2019 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji PINB w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. Rozpatrując wniosek A. B. z dnia 25 lipca 2019 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania WINB, powołując się na przepisy kpa dotyczące przywrócenia terminu, jak też na treść art. 41 kpa, statuującego obowiązek informowania przez stronę o zmianie adresu, stwierdził, że organ I instancji w piśmie z dnia 8 marca 2019 r. zawiadomił strony, w tym też A.B., o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz jednocześnie pouczył o treści przepisu art. 41 kpa i skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku w nim normowanego. Pismo to zostało wysłane do A. B. na jej adres znany organowi na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów z dnia 28 lutego 2019 r. dla działki nr ewid. 285 w [...] stanowiącej własność jej i małżonka. Powyższe zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało A. B. oraz jej mężowi skutecznie doręczone w dniu 13 marca 2019 r., co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru. Zatem A. B. była świadoma o toczącym się postępowaniu oraz o tym, że korespondencja z PINB w [...] będzie wysyłana na jej dotychczasowy adres, lecz pomimo tego w trakcie postępowania nie zgłaszała do organu I instancji prowadzącego postępowanie informacji o zmianie dotychczasowego adresu. Natomiast jej obecny adres zamieszkania w [...] wskazany został przez nią dopiero w pełnomocnictwie doręczonym do PINB w [...] przy odwołaniu od decyzji tego organu z dnia 5 kwietnia 2019 r. Decyzja ta została wysłana pocztą do A. B. na ten sam jej dotychczasowy adres znany organowi prowadzącemu postępowanie. Przesyłka pocztowa była dwukrotnie awizowania: dnia 10 kwietnia 2019 r. i dnia 18 kwietnia 2019 r. W dniu 25 kwietnia 2019 r. została zwrócona do organu I instancji (data stempla pocztowego) z adnotacją "Zwrot nie podjęto w terminie". W świetle powyższego zdaniem organu II instancji należy uznać, że decyzja PINB w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. została wysłana prawidłowo na adres znany organowi prowadzącemu postępowanie i została skarżącej doręczona w dniu 24 kwietnia 2019 r. Mając zatem na uwadze zasadę określoną w art. 57 § 1 kpa, bieg terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji rozpoczął się w dniu 25 kwietnia 2019 r., a czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 8 maja 2019 r. Odwołanie zostało złożone w siedzibie PINB w [...] w dniu 15 kwietnia 2019 r., a zatem przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, skutkiem czego postanowieniem z dnia 24 czerwca 2019 r. organ stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Zdaniem WINB A. B. nie dochowała należytej staranności skutecznego odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia 5 kwietnia 2019 r., pomimo dwukrotnego jej awizowania przez pocztę, oraz nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bezzasadnie twierdząc, że jej nie otrzymała z powodu nieprawidłowego adresu jej miejsca zamieszkania. Ponadto, pomimo wezwania wnioskodawcy przez organ do usunięcia w wyznaczonym terminie braku formalnego wniosku z dnia 25 lipca 2019 r., do obecnego czasu pełnomocnik tego braku nie usunął. Skutkiem tego należało odmówić A. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. Skargę na powyższe postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. B. , wskazując na treść pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą w dniu 28 lutego 2019 r., gdzie widnieje właściwy adres zamieszkania, oraz na pismo PINB w [...] , pozbawiające przymiotu strony postępowania C.D. Powołała się na kontrowersyjne jej zdaniem zapisy zawarte w wydanych decyzjach odnośnie udziału C. D. jako strony postępowania, który czuje się w nim jawnie dyskryminowany i lekceważony. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, że A. B. przez cały czas postępowania (poczynając od 8 marca 2019 r.) mieszkała pod adresem [...]. Na tą okoliczność przy piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2019 r. organ nadesłał pismo Urzędu Miejskiego z dnia 27 listopada 2019 r. informujące o dacie i miejscu zameldowania na pobyt stały skarżącej - A. B. , wnosząc o dopuszczenie w sprawie dowodu z w/w dokumentu na okoliczność potwierdzenia faktu, że A. B. przez cały czas postępowania (poczynając od 8 marca 2019r. - data wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego) mieszkała i nadal mieszka pod adresem [...]. A zatem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. została wysłana do A. B. za pomocą polskiej placówki pocztowej na jej prawidłowy adres zamieszkania w [...], gm. [...] i w związku z tym należy uznać, iż w dniu 24 kwietnia 2019r. doszło do skutecznego doręczenia tej decyzji. Organ podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym w jego ocenie A. B. nie dochowała należytej staranności skutecznego odbioru przesyłki zawierającej decyzję PINB w [...] oraz we wniosku złożonym do tut. organu o przywrócenie terminu skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bezzasadnie twierdząc, że jej nie otrzymała z powodu nieprawidłowego adresu jej miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przepisu tego wynika, że instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie jedynie w przypadkach kiedy doszło do uchybienia terminu. O takim uchybieniu można zaś mówić tylko wtedy, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. Jeżeli natomiast rozstrzygnięcie nie zostało prawidłowo doręczone, nie ma podstaw do stanowczej konkluzji o uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, w konsekwencji zaś rozstrzygania o jego przywracaniu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Wa 1855/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Łd 1210/13). Jak podniósł tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 616/19, którym uchylił postanowienie WINB z dnia 24 czerwca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania A. B. od decyzji PINB w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r., "aby uznać, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji na podstawie art. 44 § 4 kpa konieczne jest jej wysłanie na prawidłowy adres. (...) W niniejszej sprawie, o ile potwierdzi się zarzut, że skarżąca zamieszkuje pod adresem [...] i w okresie od wszczęcia postępowania nie zamieszkiwała pod adresem [...], należy uznać, że do skutecznego doręczenia jej decyzji doszło w dniu 30 maja 2019 r., kiedy to odpis decyzji otrzymał ustanowiony przez nią pełnomocnik. Skoro zaś 6 czerwca 2019 r., a więc w terminie, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa, zostało przez niego wniesione pismo zawierające zarzuty do decyzji oraz wskazujące, że wolą jego mocodawczyni jest wniesienie odwołania, za naruszające prawo – art. 134 kpa w zw. art. 44 kpa uznać należy działanie organu, polegające na wysłaniu skarżącej decyzji na błędny adres i następnie uznaniu, że wniesione przez nią odwołania zarówno w terminie liczonym od wejścia do obrotu prawnego decyzji jak i od jej doręczenia pełnomocnikowi są niedopuszczalne. (...) Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim ustali, gdzie, poczynając od 8 marca 2019 r. (data zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w [...]) zamieszkiwała A. B. . W przypadku ustalenia, że od początku postępowania mieszkała ona pod adresem [...] , organ winien uwzględnić wyżej przedstawioną ocenę co do skuteczności doręczenia jej decyzji 30 maja 2019 r. i terminowego wniesienia przez nią (jej pełnomocnika) odwołania". W niniejszej sprawie organ przedłożył co prawda pismo podpisane przez Zastępcę Kierownika USC, z którego wynika, że A. B. jest zameldowana pod adresem [...], jednak trzeba podkreślić, że zarówno zameldowanie jak i wymeldowanie z miejsca stałego pobytu ma charakter wyłącznie ewidencyjny i rejestrowy i niekoniecznie musi pokrywać się z faktem rzeczywistego zamieszkiwania (por. też m.in. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. II OSK 274/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2017 r., sygn. II SA/Ol 695/17). Wniosek organu o tym, że skarżąca zamieszkiwała pod w/w adresem od początku postępowania należy zatem uznać za przedwczesny – zwłaszcza, że skarżąca konsekwentnie podnosiła w toku postępowania, że zamieszkuje pod adresem [...] . Należy zwrócić uwagę, że Sąd w w/w uzasadnieniu wyroku zwracał uwagę właśnie na konieczność ustalenia miejsca zamieszkania A. B. , a nie miejsca jej zameldowania. Trzeba dodać, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie – adres, o którym mowa w art. 63 § 2 i 41 § 1 kpa, to miejsce gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych adresowanych do niej (por. m.in. w/w wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2014 r., sygn. I SA/Kr 1123/14). Od prawidłowego ustalenia miejsca zamieszkania w niniejszym przypadku zależy natomiast prawidłowość doręczenia decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r., a w konsekwencji ustalenie, czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji bowiem stwierdzenia, że doręczenie na adres [...] było nieskuteczne należałoby uznać, że do skutecznego doręczenia doszło w dniu 30 maja 2019 r., a wówczas odwołanie z dnia 6 czerwca 2019 r. zostałoby wniesione w terminie. W świetle przedstawionej argumentacji przedwczesna była ocena, czy skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Niemniej jednak i w tym kontekście ubocznie trzeba zwrócić uwagę na mimo wszystko szczególne okoliczności, jakie w sprawie miały miejsce. Faktem jest bowiem, że zawierająca decyzję przesyłka, wysłana na adres [...], została zwrócona organowi jako niedoręczona. Pierwszym zaś pismem jakie skarżąca (za pośrednictwem swojego pełnomocnika) wystosowała do organu było odwołanie od decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r., wniesione 15 kwietnia 2019 r., a więc – zdaniem organu – przedwcześnie. Już do tego odwołania dołączono jednak pełnomocnictwo, z którego wynikał prawidłowy – jak twierdzi skarżąca – jej adres, tj. [...] . Powoływane przez organ zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 8 marca 2019 r., wysłane A. B.na adres [...], zostało – jak wynika z akt sprawy – odebrane nie przez nią samą ale przez jej męża. Nie wiadomo zatem czy skarżąca faktycznie otrzymała to pismo, zawierające pouczenie o treści art. 41 § 1 kpa, i czy w konsekwencji miała podstawy by sądzić, że organ kieruje korespondencję na – jej zdaniem – niewłaściwy adres. Jeśli chodzi o podnoszoną przez organ kwestię nieuzupełnienia przez skarżącą (jej pełnomocnika) braku wniosku o przywrócenie terminu poprzez niezłożenie odwołania, należy podnieść, że warunek jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której dokonania termin został przez stronę uchybiony, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu jest spełniony także wtedy, gdy strona we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu zawarła czynność, dla której określony był termin, np. wzmiankę o tym, że jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co należy rozumieć jako dokonanie czynności polegającej na wniesieniu odwołania (por. A. Wróbel i in., "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. VII, opubl. WK 2018, powołując się na wyrok NSA z 14.05.2007 r., II OSK 762/06). Ze wskazanych wyżej powodów, wobec naruszenia przez WINB w Kielcach przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania, a w szczególności ustali, czy doszło do uchybienia terminu i w zależności od tego podejmie stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie orzekał wobec braku wniosku w tym zakresie.