II SA/Ke 101/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi N. W. i A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. F. i N. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2021 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej w granicy z dz. nr ewid.[...] oraz budowie budynku garażowego w granicy z dz. nr ewid.[...] na dz. nr ewid.[...], przy ul. [...] w S.. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. dalej "u.p.z.p." lub "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji, a ustalenie tych warunków następuje na wniosek inwestora. Po dokonaniu kompleksowej analizy wniosku złożonego przez skarżących Kolegium oceniło, że wniosek inwestorski spełnia w wystarczającym zakresie wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Na terenie działki [...], w granicy z dz. nr ewid.[...] położonej w S. przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej przeznaczony obecnie do przebudowy i rozbudowy, który znajduje się nadto w obszarze historycznego układu przestrzennego dawnego osiedla K. . Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji, Kolegium powołało się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. i podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że projektowana inwestycja stanowi przebudowę i rozbudowę istniejącego już budynku, a celem postępowania ustalającego warunki zabudowy jest określenie, czy podlegające zmianie parametry mieszczą się w ramach parametrów budynków zrealizowanych na objętym analizą terenie. Kolegium stwierdziło, że w światle art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. W decyzji organu pierwszej instancji ustalono, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 22,0 m, za front działki uznano jej część przylegającą do drogi, z której odbywać się będzie wejście na działkę. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji w odległości trzykrotności szerokości frontu działki w każdą stronę od granic działki objętej wnioskiem. Tak wyznaczony obszar analizowany charakteryzuje się tym, że przede wszystkim występuje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony na poziomie minimalnym i w ocenie Kolegium brak jest istotnych argumentów za jego poszerzeniem, a w szczególności do objęcia obszarem analizowanym budynków znajdujących się w znacznej odległości od granic obszaru analizowanego. Należy bowiem zauważyć, że wskazanym wprost w § 3 ust. 1 rozporządzenia celem wyznaczania obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz przeprowadzania na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., jest umożliwienie organowi ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro więc w niniejszej sprawie na obszarze wyznaczonym na poziomie minimalnym znalazło się ponad 36 budynków, to nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że w sposób wyjątkowo obiektywny i kompleksowy umożliwiają one organowi ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Poszerzanie w tej sytuacji obszaru analizowanego o kolejne działki, które zabudowane są również budynkami jednorodzinnymi, nosiłoby wyraźne znamiona poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, które miałyby uzasadniać formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, co jest niedopuszczalne. Jak wskazało Kolegium, dla planowanej inwestycji organ pierwszej instancji określił następujące warunki zabudowy: 1) linia zabudowy: - dla budynku mieszkalnego - dla głównej bryły budynku obowiązująca linia zabudowy zgodnie z linią zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego, tj. 8,6 m od granicy nieruchomości z dz. nr ewid. [...]; dla części rozbudowywanej obowiązująca linia zabudowy cofnięta o 1,0 m w stosunku do linii głównej bryły budynku, tj. 9,6 m od granicy nieruchomości z dz. nr ewid. [...]; - dla budynku garażowego - nieprzekraczalna linia zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynku sąsiedniego (dz. nr ewid.[...]), tj. 14,2 m od granicy nieruchomości z dz. nr ewid. [...]; Powołując się na § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że istniejąca linia zabudowy dla budynków położonych w analizowanym obszarze jest zróżnicowana. Dla funkcji mieszkaniowej zawiera się w przedziale od 6,1 m do 18,5 m, a średnia odległość linii zabudowy wynosi ok. 9,9 m. Zabudowa ul. [...] charakteryzuje się powtarzalnością w zakresie sytuowania budynków i zróżnicowaniem linii zabudowy bryły głównej w stosunku do części rozbudowanej (rozbudowy na działkach sąsiednich mają różny charakter, można wyróżnić dwa główne rodzaje rozbudowy bryły głównej: o parterowy ganek lub część mieszkalną na kondygnacji parterowej i piętra, nawiązującą formą do bryły głównej). Budynek objęty wnioskiem położony jest na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], a jednym z głównych postulatów Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (dalej "Konserwator Zabytków") w tym zakresie jest zdystansowanie nowej bryły budynku w stosunku do bryły zasadniczej, czyli rozbudowana część ma być wyraźnie cofnięta w głąb działki. Stanowisko to jest zgodne z przeprowadzoną analizą w zakresie wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tego wzglądu organ pierwszej instancji ustalił obowiązek wycofania części rozbudowanej w stosunku do bryły istniejącej o 1,0 m, co pozwala zaakcentować oddzielenie głównej bryty od nowoprojektowanej. Dla budynku gospodarczego ustalono linię zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii zabudowy budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej, podając jednocześnie, że nie jest to sprzeczne ze stanowiskiem Konserwatora Zabytków oraz przeprowadzoną analizą urbanistyczną. W ocenie Kolegium, ustalenia odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynku mieszkalnego, jak i garażowego pozwalają zachować ład przestrzenny osiedla jako obszaru objętego ochroną konserwatorską, jak również kontynuować kształtowanie zabudowy dla budynków objętych rozbudową. Tak ustalona linia zabudowy nie ogranicza inwestorów do zlokalizowania budynku w dokładnej odległości od ulicy, a umożliwia wycofanie się względem tej linii. 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0,20; Nawiązując do § 5 ust. 1-2 rozporządzenia Kolegium wskazało, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,06 do 0,22, a średni wskaźnik wynosi 0,15. Na działkach nr ewid.[...], [...] wskaźnik ten zawiera się powyżej średniej i wynosi odpowiednio: 0,21, 0,22, 0,20, 0,19 i nie spowodowało to zaburzenia układu przestrzennego osiedla. Z tego też względu ustalono maksymalną wartość wskaźnika jako 0,20. Tak ustalony wskaźnik pozwoli zachować dawne walory estetyczne, zarys historycznego układu, mimo dostosowania zabudowy projektowanej w pierwszej połowie XX wieku do standardów obecnych. Kolegium zaakceptowało takie ustalenie parametru, gdyż oprócz powyższych okoliczności pozwoli ono inwestorowi na realizację inwestycji. 3) szerokość elewacji frontowej: - dla budynku mieszkalnego - dla głównej bryły budynku w przedziale od 3,0 do 3,5 m z zastrzeżeniem obowiązku przedłużenia głównej krawędzi frontowej budynku sąsiedniego na dz. nr ewid.[...], dla części rozbudowanej (cofniętej) w przedziale od 3,2 do 3,7 m z zastrzeżeniem obowiązku zróżnicowania wysokości względem głównej bryły budynku; - dla budynku garażowego- w przedziale od 3,0 do 3,6 m; Kolegium w odniesieniu do § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wyjaśniło, że szerokość elewacji frontowej istniejących budynków w analizowanym obszarze jest zróżnicowana i dla zabudowy mieszkaniowej zawiera się w przedziale od ok. 4,6 do ok. 12,4 m - średnia wynosi ok. 8,4 m. Dla planowanej inwestycji ustalono szerokość elewacji frontowej równą 12,0 m z tolerancją ± 20%, mając na uwadze, że w obszarze analizy zlokalizowane są budynki na działkach nr ewid.[...] i [...], [...], 688, których szerokość elewacji frontowej jest zbliżona lub stanowi wartość powyżej ustalonej (odpowiednio: 11,6 m, 11,6 m, 12,4 m). Zdaniem Kolegium, takie ustalenie szerokości elewacji frontowej umożliwia skarżącym realizację inwestycji. Dla budynków o funkcji garażowej szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale od ok. 3,4 do ok. 12,5 m - średnia ok. 4,8 m. Dla planowanego budynku garażowego ustalono wartość (4,0 m z tolerancją ± 20%), która zawiera się poniżej średniej i nie odbiega od szerokości części budynków lokalizowanych na działkach nr ewid.[...], [...] dla których szerokości elewacji frontowych wynoszą odpowiednio: 3,6 m, 3,7 m, 3,7 m, 4,0 m, 3,9 m. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło że tak ustalona szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego, a uzasadnienie organu pierwszej instancji jest zupełne w tym zakresie. 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: - dla budynku mieszkalnego - dla głównej bryły budynku w przedziale od 3,0 do 3,5 m. z zastrzeżeniem obowiązku przedłużenia górnej krawędzi elewacji frontowej budynku sąsiedniego, położonego na działce nr ewid.[...]; dla części rozbudowanej (cofniętej) w przedziale od 3,2 do 3,7 m z zastrzeżeniem obowiązku zróżnicowania wysokości względem głównej bryły budynku, - dla budynku garażowego - w przedziale od 3,0 m do 3,6 m, 5) geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych): - dla budynku mieszkalnego - kąt nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale od 40° do 45° z zastrzeżeniem obowiązku utrzymania kąta nachylenia połaci dachowej dachu budynku na działce sąsiedniej nr ewid.[...]; wysokość głównej kalenicy w przedziale od 7,5 do 7,8 m, z zastrzeżeniem obowiązku przedłużenia istniejącej kalenicy budynku sąsiedniego na działce nr ewid.[...]; dla wycofanej części budynku - obniżenie kalenicy o wartości od 0,3 do 0,5 m; główna kalenica od ul. [...] w układzie równoległym do ulicy; w przypadku realizacji rozbudowy w głąb działki od strony podwórka dopuszcza się realizację kalenicy w układzie prostopadłym do kalenicy głównej; lukarny należy zwieńczyć dachem jednospadowym o kącie nachylenia połaci w przedziale od 15° do 35° z zastrzeżeniem obowiązku zachowania kąta nachylenia jako budynku bez zmian; w części rozbudowanej w elewacji frontowej zakaz stosowania lukarn; - dla budynku garażowego - kąt nachylenia głównej połaci dachowej w przedziale od 15° do 25°; wysokość głównej kalenicy od 3,0 do 4,0 m z zastrzeżeniem obowiązku zachowania wysokości kalenicy jak na budynku sąsiednim, tj. na działce nr ewid.[...]; główna kalenica od ul. [...] prostopadła do ulicy; Odnosząc się do § 7 ust. 1 - 4 rozporządzenia, Kolegium wskazało, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi od ok. 3,3 m. do ok. 7,2 m - średnia ok. 4,2 m. Dla funkcji garażowej średnia wysokość elewacji frontowej wynosi ok. 3,0 m i zawiera się w przedziale od ok. 2,2 do ok. 3,6 m. Kolegium wyjaśniło, że ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, należało wziąć pod uwagę dwa budynki bliźniacze jako jeden obiekt, stanowiący architektoniczną całość i którego linia okapu jest niezmienna dla całej szerokości. Jest to jeden z elementów charakterystycznych osiedla, który ma znaczący wpływ na jego architekturę. Z tego względu należało uwzględnić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej stanu istniejącego i względem tej wartości ustalić nową wartość. Stanowisko to podzielił Konserwator Zabytków, który w opinii wydanej w trybie art. 7b k.p.a. poinformował, że wnioskowana inwestycja nie dotyczy budynku wolnostojącego, a obiektu w zabudowie bliźniaczej. Nadto Kolegium wyjaśniło, że dodatkowym warunkiem ograniczającym dowolność realizacji inwestycji jest zastrzeżenie obowiązku przedłużenia górnej krawędzi elewacji frontowej budynku sąsiedniego. Takie ustalenie powoduje konieczność wykonania górnej krawędzi elewacji frontowej dla bryły głównej zgodnie z istniejącą linią. Pomimo więc ustalenia widełek dla tego parametru, architektura głównej bryły budynku pozostanie bez zmian. Ustalono również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla części rozbudowanej (cofniętej) w przedziale od 3,2 do 3,7 m. Wskaźnik ten dla budynków garażowych wynosi od 3,0 do 3,6 m, a średnia wartość wynosi ok. 3,0 m. Tak ustalone parametry nie zaburzą istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Kolegium zgodziło się z uzasadnieniem zawartym w analizie urbanistycznej odnośne powodów ustalenia parametrów nowej zabudowy. Analizując akta sprawy w zakresie zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w analizie urbanistycznej szczegółowo wskazano, jak kształtuje się: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, wskaźnik powierzchni zabudowy, linia zabudowy. W ocenie Kolegium ustalone parametry dla planowanej inwestycji nie zaburzą ładu przestrzennego i nawiązują do zabudowy znajdującej się na sąsiedniej działce. Z tego względu, w ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, nie został w sprawie naruszony art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 - 8 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wystąpienia organu pierwszej instancji do Konserwatora Zabytków przed sporządzeniem projektu decyzji, Kolegium podniosło, że organ ten czynił to w oparciu o art. 7b k.p.a. Zdaniem Kolegium, działanie to miało za cel przyśpieszenie załatwienia sprawy, z tego względu jeszcze przed sporządzeniem projektu decyzji o warunkach zabudowy wystąpiono o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku inwestorskiego. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu uzgadniającego, mogli kwestionować już samo postanowienie o uzgodnieniu wydane przez Konserwatora Zabytków. Podsumowując, w ocenie Kolegium, kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie załączniki wynikające z § 9 rozporządzenia oraz zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. analiza urbanistyczna i projekt decyzji zostały sporządzone przez uprawnionego urbanistę. Kolegium stwierdziło, że w niniejszym postępowaniu podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie budzi przy tym wątpliwości Kolegium, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sposób zgodny z regulacjami postępowania administracyjnego i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji. Nie zostały naruszone również przepisy art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ dokonał oceny w sprawie na podstawie całokształtu materiału dowodowego i dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, który wiąże organ pierwszej instancji. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, dla której ustalenie warunków zabudowy pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Skoro inwestor zmienił wniosek, to był on procedowany w zakresie wskazanym przez inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach N. W. i A. F. zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść orzeczenia, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie obszaru analizy urbanistycznej w stosunku do ich działki nr ewid.[...], tj. wokół terenu inwestycji w odległości trzykrotności szerokości frontu tej działki w każdą stronę od jej granic, podczas gdy wobec tego, że całe osiedle K. jako układ urbanistyczny jest objęty ochroną konserwatorską oraz wobec powoływania się przez organ pierwszej instancji na konieczność ochrony całego układu urbanistycznego i spełniania w tym względzie postulatów Konserwatora Zabytków, obszar analizy urbanistycznej powinien być konsekwentnie zakrojony w obszarze całego osiedla [...] b) w konsekwencji powyższego naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i zebranie materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji w niewyczerpujący sposób, co doprowadziło do wyciągnięcia błędnych wniosków z analizy urbanistycznej i ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy budynku garażowego, ustalenia konieczności obniżenia kalenicy na rozbudowanej części budynku na działce nr [...] oraz ustalenia obowiązku cofnięcia rozbudowanej części w stosunku do istniejącej bryły budynku, chociaż obszar osiedla [...] zawiera budynki, w tym w zabudowie bliźniaczej, które w ramach rozbudowy nie zostały poddane takim ograniczeniom; c) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i nadużycie zasady współdziałania organów administracyjnych w sytuacji, gdy zalecenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powinny przybrać postać uzgodnień wydanych w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Z ostrożności procesowej skarżący podnieśli także zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj.: d) naruszenie art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że obszar dawnego osiedla [...] w S., obejmującego działkę skarżących nr [...], posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, podczas gdy większość budynków na obszarze osiedla zostało przebudowanych lub rozbudowanych bez ograniczeń związanych z ochroną konserwatorską, co w konsekwencji zniweczyło zabytkowy charakter dawnego osiedla [...]. 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że organ pierwszej instancji oraz Konserwator Zabytków współdziałały ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w trybie art. 7b k.p.a., podczas gdy pisma Konserwatora z 29 lipca 2020 r. i 22 października 2020 r. nie prowadziły do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, ale miały charakter uzgodnień, przy czym niedokonanych w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., co doprowadziło do uniemożliwienia kontroli instancyjnej wydanych przez Konserwatora Zabytków tzw. opinii wstępnych w sprawie inwestycji; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i wyciągnięcie nielogicznych wniosków, a w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że współdziałanie ww. organów w trybie art. 7b k.p.a. miało na celu szybsze załatwienie sprawy, podczas gdy tzw. "opinia wstępna" Konserwatora Zabytków z 22 października 2020 r. nałożyła na skarżących dodatkowe ograniczenia, niewskazane w "opinii wstępnej" z 29 lipca 2020 r., co w konsekwencji spowodowało przedłużenie postępowania; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewszechstronną analizę materiału dowodowego i niesłuszne pominięcie okoliczności, że organ pierwszej instancji zignorował błędne twierdzenie Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z 29 lipca 2020 r., że budynek znajdujący się na działce skarżących nr [...] jest objęty indywidualną ochroną konserwatorską, podczas gdy sam budynek nie jest przedmiotem takiej indywidualnej ochrony, co wzbudza poważne wątpliwości, czy ograniczenia nałożone na skarżących w ramach ochrony konserwatorskiej mają charakter ograniczeń stosowanych przy obiektach objętych indywidualną ochroną konserwatorską (tj. nieruchomości wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków lub ewidencji zabytków); d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy należało ją uchylić. Z ostrożności procesowej skarżący podnieśli jednocześnie zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść orzeczenia, tj.: e) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i błędne ustalenie, że planowana inwestycja zawarta we wniosku z 15 września 2020 r. nie spełnia zaleceń ochrony konserwatorskiej dotyczących układu urbanistycznego osiedla [...], podczas gdy projekt ten zalecenia uwzględnia, bowiem zawiera wymagania wyłożone w piśmie Konserwatora Zabytków z 29 lipca 2020 r., a planowana rozbudowa mieści się w zakreślonych przez niego granicach "tolerancji i poprawności architektonicznej". W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie Kolegium do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu rozstrzygnięcia, tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej w granicy z działką nr ewid.[...] oraz budowie budynku garażowego w granicy z działką nr ewid.[...] przy ul. [...] w S. zgodnie z wnioskiem skarżących z 15 września 2020 r. Strona wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę i dodała, że skarżący nie składał skargi na bezczynność organu i nie zna ona daty nabycia przez skarżących działki, na której planowana jest inwestycja. Wyjaśniła, że skarżący – poza tym postępowaniem – nie kwestionował wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Skarżący wyjaśnił dodatkowo, że nieruchomość nabył 28 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga A. F. i N. W. nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021, poz. 741 ze zm, dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Rozporządzenie to, zgodnie z § 1, określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy (pkt 1), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (pkt 2), szerokości elewacji frontowej (pkt 3), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (pkt 4) i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) – pkt 5. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W tym miejscu należy wskazać, w kontekście zarzutów skargi, że rację ma organ odwoławczy, twierdząc, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie ma obowiązku takiego poszerzenia tego obszaru, aby znalazła się w jego ramach zabudowa, która w opinii wnioskodawcy będzie właściwa dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy prawa określają zasadę wyznaczania obszaru analizowanego. Organ ustalający warunki zabudowy, a wcześniej osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje decyduje o tym, czy ten obszar należy poszerzyć o obszar większy niż trzykrotna szerokość frontu działki. Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżących wyznaczenie obszaru analizowanego o większym zasięgu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej niż zostało to dokonane w tej sprawie pozwoliłoby na bardziej wszechstronną analizę występującej na osiedlu [...] zabudowy, pokazując tym samym, że szereg budynków na tym osiedlu nie zachowuje wymagań ochrony konserwatorskiej, do jakiej zostają zobowiązani skarżący. Jednak z podanych niżej powodów nie można uznać, że takie poszerzenie obszaru analizowanego miałoby dla sprawy tak istotne znaczenie, jakie przypisują temu autorzy skargi, zwłaszcza, że w obszarze analizowanym znalazła się wystarczająca liczba budynków dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Inaczej ujmując, występowanie w obszarze analizowanym zabudowy nie zachowującej wymagań, jakie wynikają z ochrony zabytków, a które stawiane są wobec inwestycji skarżących, nie oznaczałoby, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu wymagającym jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zresztą z przeprowadzonej w tej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym wyznaczonym na zasadzie trzykrotnej szerokość frontu działki także występuje (choć jednostkowo) zabudowa (np. na działkach nr ewid. [...] czy [...]), która nie zachowuje wszystkich tych wymagań ochrony konserwatorskiej. Ta okoliczność jednak nie dyskwalifikuje ani tej analizy, ani też wydanych w sprawie decyzji. Wymagałoby to analizy dokumentacji projektowo-budowlanej i wydanych w oparciu o taką dokumentację decyzji odnośnie wszystkich tych inwestycji, co wykracza poza zakres merytoryczny tej sprawy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna (dalej też jako "analiza urbanistyczna") stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 1392/17, lex nr 2442161 i tam pow. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Chodzi o to, aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza spełnia takie wymagania na tyle, aby na jej podstawie możliwe było ustalenie parametrów dla planowanej przez skarżących inwestycji. W świetle stanowiska strony prezentowanego w toku postępowania administracyjnego, a obecnie w skardze, dwa ustalone parametry są szczególnie kontestowane przez wnioskodawców. Chodzi o ustalenie dla planowanej rozbudowy linii zabudowy, która dla części rozbudowywanej ma być cofnięta o 1,0 m w stosunku do linii głównej bryły budynku, tj. 9,6 m od granicy nieruchomości z działką nr [...] a dla budynku garażowego - jako przedłużenie linii zabudowy budynku sąsiedniego oraz o ustaloną w decyzji organu pierwszej instancji geometrię dachu w taki sposób, że dla wycofanej części budynku – części rozbudowywanej – ma być zachowane obniżenie kalenicy o wartości od 0,3 m do 0,5 m. Wymagania te, wynikające oczywiście z analizy urbanistycznej, a następnie ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, mają związek z treścią uzgodnienia ze Świętokrzyskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej jako "Konserwator Zabytków) – postanowienie z [...] maja 2021 r. Wynika z tego uzgodnienia, że wnioskowana inwestycja lokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego osiedla [...], podlegającego ochronie zabytków. Przedmiotem tej ochrony jest zachowanie kompozycji układu przestrzennego w obrębie ul. [...], na który składają się murowane bliźniacze domy w ilości 55 sztuk, usytuowane na jednakowych działkach w odległości ok. 10,0 m od ulicy. Jak wskazał Konserwator Zabytków, istotnym jest z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej zachowanie historycznej linii zabudowy bliźniaczych budynków oraz ich gabarytów. Niezwykle ważnym jest wyodrębnienie wszelkich podejmowanych nowych działań inwestycyjnych z bryły zasadniczej obiektu mieszkalnego poprzez cofnięcie linii zabudowy w stosunku do bryły głównej i obniżenie kalenicy dla wycofywanej części budynku o wartość od 0,3 m do 0,5 m (k. 180 akt adm.). Nie doszło tym samym, jak twierdzą skarżący, do wyciągnięcia błędnych wniosków z analizy urbanistycznej w zakresie konieczności ustalenia warunków zabudowy z zachowaniem wymogów ochrony konserwatorskiej. To, że na terenie osiedla [...] znajdują się budynki, także w zabudowie bliźniaczej, które nie zachowują tych wymogów, nie mogło mieć w sprawie znaczenia, skoro budynki te były rozbudowywane w różnym czasie lub w reżimie odmiennych przepisów prawa materialnego. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na zakres obowiązków nałożonych na organy na mocy przepisów ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., nr 75 poz. 474, dalej jako "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków i wojewódzcy konserwatorzy zabytków założą odpowiednio krajową i wojewódzką ewidencję zabytków. W terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków (art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej). Stosownie do art. 7 cytowanej wyżej ustawy, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy (art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej). Na skutek przytoczonych przepisów zarządzeniem z 2 czerwca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta S. przyjął Gminną Ewidencję Zabytków Miasta S. w formie pierwszej części zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy S. (k. 206 akt adm.). W tym zbiorze znalazła się karta adresowa nr [...] pn. "Historyczny układ przestrzenny dawnego osiedla [...]". Zatem jako zgodne z przepisami prawa należy ocenić takie działania organu pierwszej instancji, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uzgodnił warunki realizacji inwestycji z Konserwatorem Zabytków, a następnie te wytyczne uwzględnił w treści rozstrzygnięcia. Nie może być bowiem wątpliwości, że przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji zabudowa znajdująca się na obszarze osiedla [...] objęta została ochroną konserwatorską, ponieważ ujęta została jako zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienie z Konserwatorem Zabytków było w tym wypadku obligatoryjne. W żadnej mierze zatem uzyskanie przez organ pierwszej instancji wstępnej opinii o planowanej przez skarżących inwestycji od Konserwatora Zabytków jeszcze na etapie przygotowywania projektu decyzji do uzgodnienia nie może świadczyć o naruszeniu przepisów postepowania administracyjnego. Takie czynności organu są nie tylko wypełnieniem normy z art. 7b k.p.a., ale również w tej sprawie świadczą o tym, że organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne prowadził sprawnie, zmierzając do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich kwestii istotnych dla sprawy. Zresztą organ ten miał wiedzę o prowadzonych działaniach w trybie przepisów o ochronie zabytków, skoro przygotował karty zabytków nieruchomych w ramach prac zmierzających do założenia gminnej ewidencji zabytków. Stąd na uwzględnienie nie mogły zasługiwać te wszystkie zarzuty skargi, które koncentrują się na niezasadnym, pozaprawnym zaopiniowaniu przez organ prowadzący postępowanie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy, co miało – w opinii skarżących - prowadzić do przewlekłego prowadzenia postępowania. Trzeba podnieść, że kontrola instancyjna stanowiska zajętego w tej sprawie co do inwestycji skarżących przez Konserwatora Zabytków została stronie zapewniona poprzez prawo wniesienia zażalenia od postanowienia uzgadniającego wydanego 31 maja 2021 r. Nie przysługiwało stronie prawo złożenia zażalenia od pisma wyrażającego wyłącznie opinię o konkretnej inwestycji w ramach współdziałania organów administracji publicznej. Zresztą w postanowieniu Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 26 marca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia zostało to inwestorom wyjaśnione (k. 268 z załącznikami akt adm.). Poza tym wypada zauważyć, że treść opinii Konserwatora Zabytków wyrażona w pismach z 29 lipca 2020 r. i z 22 października 2020 r. wskazuje, że nie ma w niej wewnętrznej sprzeczności. W piśmie z 29 lipca 2020 r. organ ochrony konserwatorskiej zawarł ogólne wskazówki odnośnie wymagań, jakie są konieczne w przypadku rozbudowy czy przebudowy budynków na osiedlu [...], natomiast w kolejnym piśmie sprecyzował te wymagania. Nie dyskwalifikuje legalności decyzji o warunkach zabudowy okoliczność, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został zmodyfikowany, a zdaniem inwestorów dostosowali się oni do wymagań opisanych pierwszym z ww. pism. Pisma te stanowiły wyłącznie opinię, nie zaś uzgodnienie Konserwatora Zabytków, która miała usprawnić postępowanie celem przygotowania projektu decyzji zgodnego z wymaganiami ochrony konserwatorskiej. Zarówno treść tych pism, jak i określone w nich wymagania nie miały dla wyniku sprawy rozstrzygającego znaczenia. Dopiero postanowienie zawierające uzgodnienie Konserwatora Zabytków ma kluczowe, wiążące znaczenie dla organu przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wypada zauważyć, w kontekście zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 up.z.p., że do uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowej inwestycji doszło w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Konserwator zabytków wydał postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, od którego przysługiwało skarżącym zażalenie. W żadnej mierze nie mogły także odnieść oczekiwanego skargą skutku zarzuty związane z zasadnością objęcia osiedla [...] ochroną konserwatorską. Kwestie te mogłyby być podnoszone w razie zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu (czynności) Prezydenta Miasta S., w wyniku którego doszło do ujęcia karty zabytku dotyczącej ww. osiedla w gminnej ewidencji zabytków. Takie postepowanie jednak się nie toczy, w każdym razie nie zostało podważone ustalenie, że zabudowa osiedla [...] objęta została ochroną zabytków. Powyższe spowodowało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i z poszanowaniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy był kompletny do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja zawiera wymagane przepisami prawa elementy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak wyroku.