II SA/Ke 1013/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2016r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 29 lutego 2016 r. znak: [...] umarzającą postępowanie wszczęte w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr 448 położonej w obrębie W., gm. M. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 6 sierpnia 2015 r. K. M. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o nakazanie K. i M. małż. R., właścicielom działki nr 448, przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. We wniosku wskazano, że małżonkowie R. wbrew ustaleniom planu miejscowego sołectwa T. zmienili zagospodarowanie terenu wysypując gruz i powodując tym zmianę stosunków wodnych na działce nr 275 stanowiącej własność małżonków R. oraz działkach sąsiednich nr 274/1 i 274/2, należących do wnioskodawcy. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 Kpa oraz art. 59 ust. 3 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Upzp"), wszczął postępowanie w ww. sprawie, o czym zawiadomił strony pismem z dnia 9 września 2015 r. W dniu 14 października 2015 r. organ I instancji przeprowadził oględziny z udziałem wnioskodawcy i małżonków R., w toku których stwierdzono, że na teren działki nr 448 (przed scaleniem nr 275 i 276/1) nawieziono gruz budowlany, obecnie obrośnięty zielenią, pełniący funkcje dojazdu do pól. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 448, o pow. 2,3 ha obejmuje użytki: Ł, Ps, Br, R. Ze złożonej do akt sprawy opinii urbanistycznej wynika zaś, że funkcja dojazdu do pól zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2005 r. nr [...]. W opinii wskazano, że obecnie nie obowiązują zakazy wymienione w § 11 planu ustalone dla terenów położonych w granicach S. Obszaru Chronionego Krajobrazu. W związku z powyższym, organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa i art. 59 ust. 3 Upzp wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 29 lutego 2016 r. W odwołaniu K. M. zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 59 ust. 3 Upzp w zw. z § 11 ust. 1 planu miejscowego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególność brak opinii w zakresie postępowania wodnoprawnego na okoliczność, czy wysypany gruz wraz z ogrodzeniem nie narusza stosunków wodnych. Ponadto, autor odwołania zarzucił zbyt ogólne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, jakiemu biegłemu i o jakich uprawnieniach zlecono opracowanie opinii urbanistycznej, na jakiej podstawie ustalono, że wysypany gruz stanowi dojazd do pól, że Rozporządzenie Wojewody z dnia 14 lipca 2005 r. nr [...] w sprawie S. Obszaru Chronionego Krajobrazu utraciło moc, na jakiej podstawie stwierdzono, że naruszenie zakazu z § 11 ust. 1 planu miejscowego powinno być rozpoznane wg innych przepisów niż art. 59 ust. 3 Upzp. Dodatkowo organowi I instancji zarzucono przewlekłość oraz niepoinformowanie strony o powołaniu biegłego. Autor odwołania wskazał na postępowanie w sprawie [...], w którym stwierdzono naruszenie stosunków wodnych i wezwano sąsiada do ich przywrócenia, czego ten nie wykonał. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy ustalił, że K. R. utwardził teren działki nr 448 poprzez wysypanie na niej gruzu wzdłuż granicy z działką nr 274/1, pasem o szerokości 5 m i długości 135 m w celu ułatwienia dojazdu do przyległych pól. Zdaniem organu wykonane przez małżonków R. roboty ziemne nie są objęte regulacją z art. 59 Upzp, ponieważ nie stanowią zmiany zagospodarowania terenu. Nie wymagają również pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie stanowią też tymczasowej zmiany trwającej do roku. Przywołując treść art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyjaśnił, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych pozostają nadal gruntami rolnymi i w razie zajęcia pod tego typu drogę nie dochodzi do wyłączenia z produkcji rolnej. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 8 ust. 1 zalicza zaś drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych do dróg wewnętrznych. Kolegium wskazało, że działka nr 448 na całej powierzchni stanowi użytek rolny, a wykonany dojazd jest konieczny w celu umożliwienia dostępu do pozostałej części gruntów rolnych. Zdaniem organu prace te, polegające na utwardzeniu fragmentu podłoża, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wykonane roboty ziemne nie kwalifikują się bowiem jako wykonanie drogi. Organ wyjaśnił, że działka nr 448 znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN1 i R. Z § 27 ust. 3 pkt 5 tego planu wynika zaś, że dla symbolu MN1 dopuszcza się m.in. drogi dojazdowe niezbędne do obsługi obszaru. W § 41 ust. 1 pkt 2 ww. planu jako przeznaczenie uzupełniające wskazano obiekty oraz urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji lokalnej. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do stwierdzenia, że urządzenie przez inwestorów dojazdu do własnego pola nie narusza ustaleń planu miejscowego w dacie powstania tego dojazdu (w 2011 roku), ani aktualnie. Podobne ustalenia zawiera bowiem obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 24 września 2015 r. nr [...]. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 13 listopada 2014 r. nr [...] w sprawie S. Obszaru Chronionego Krajobrazu na obszarze tym obowiązuje co do zasady zakaz naruszania stosunków wodnych. Zakaz ten nie dotyczy jednak, jak wynika z § 4 ust. 2 pkt 1, terenów objętych ustaleniami planów miejscowych, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody. Organ ustalił, że ocena taka została przeprowadzona i nie wykazała znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody. Zakaz naruszania stosunków wodnych na gruncie wynika natomiast z przepisów ustawy Prawo wodne, kwestia ta jednak została już rozstrzygnięta decyzją administracyjną funkcjonującą w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że prawidłowo umorzono na podstawie art. 105 § 1 Kpa postępowanie, wszczęte na podstawie art. 59 ust. 3 Upzp, w sytuacji gdy roboty ziemne inwestorów nie stanowią zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 Upzp. Dodatkowo organ wskazał, że decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2013 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie robót ziemnych wykonanych na działce nr 275 w T.. W uzasadnieniu stwierdzono, że nie powstał żaden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ("UPb"). Samo nawiezienie tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego nie stanowi też budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 UPb. W konsekwencji powyższe roboty ziemne nie wymagają pozwolenia na budowę. Ponadto Kolegium wskazało, że ostateczną decyzją z dnia 8 stycznia 2015 r. znak: [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne ("UPw") nakazał małżonkom R. wykonanie na działce nr 448 wzdłuż granicy z działką nr 274/1 murka oporowego długości 40 m i wysokości zgodnej z wysokością nasypu drogi stanowiącej zjazd z drogi powiatowej. Obecnie kwestią sporną jest okoliczność, czy obowiązek wynikający z ww. decyzji został wykonany. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia 23 listopada 2015 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, żądana przez K. M. opinia biegłego na okoliczność zakłócenia stosunków wodnych została sporządzona w odrębnym postępowaniu, prowadzonym w trybie przepisów UPw, funkcję drogi do pół ustalono na podstawie oględzin, które odbyły się przy udziale stron w dniu 14 października 2015 r. Przewlekłość postępowania organ I instancji uzasadnił zaś dużą ilością prowadzonych jednocześnie spraw. Na zakończenie wyjaśnił, że rozporządzenie Wojewody nr [...] zostało zmienione rozporządzeniem nr [...] z dnia 28 stycznia 2009 r., a następnie utraciło moc na podstawie § 6 ww. uchwały Sejmiku z dnia 13 listopada 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. M. zarzucił Kolegium błędne ustalenie, że wykonany przez małżonków R. dojazd jest konieczny do pozostałej części gruntów rolnych, w sytuacji gdy nikt nigdy nie korzystał i nie korzysta z tej "drogi", a dojazd jest zapewniony poprzez inną drogę wewnętrzną, nie usypaną gruzem. Wskazał, że kwestia czy sporna "droga" jest użytkowana na cele dojazdu nie była w ogóle badana. Poza tym "droga" ta jest zbyt krótka aby zapewnić dojazd do gruntów rolnych ciągnących się jeszcze przez następne 900 m. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 59 ust. 3 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778), dalej "Upzp". Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, tj. niewymagającej pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który tut Sąd podziela, iż przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie także w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 6/08). W przedmiotowej sprawie ustalenia organów, że nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr 448 doprowadziły do uznania, iż wszczęte postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe. Z taką oceną organów w niniejszej sprawie należy się zgodzić. Z akt sprawy, przede wszystkim z oględzin działki nr 448 przeprowadzonych w dniu 14 października 2015 r., wynika, że właściciel tej działki dokonał jej utwardzenia wzdłuż działki nr 274/1 i 274/2 gruzem budowlanym, aktualnie obrośniętym zielenią. W protokole z oględzin stwierdzono, że utwardzenie to pełni funkcje dojazdu do pól. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że teren działki nr 448 jest jednolicie porośnięty trawą. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie, czy ww. utwardzenie stanowi zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego w dacie wykonania przedmiotowego utwardzenia (w 2011 roku) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2005 r. nr [...] teren działki nr 448 znajduje się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem MN1 (tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i istniejącej zagrodowej, z usługami podstawowymi), a częściowo na obszarze oznaczonym symbolem R (tereny rolne z zielenią śródpolną). W § 27 ust. 3 pkt 5 dla symbolu MN1 jako przeznaczenie dopuszczalne określono m.in. drogi dojazdowe niezbędne do obsługi obszaru. Zgodnie zaś z § 41 ust. 1 pkt 2 ww. planu miejscowego jako przeznaczenie uzupełniające określono obiekty oraz urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji lokalnej. Zbieżne ustalenia zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 24 września 2015 r. nr [...]. Ponadto, z ewidencji gruntów wynika, że działka nr 448 obejmuje użytki: Ł, Ps, Br i R. Przedmiotowe utwardzenie wykonane zostało częściowo w granicach terenów zabudowy mieszkalnej, a częściowo na terenach rolnych. W aktach sprawy znajduje się opinia urbanistyczna z dnia 21 listopada 2015 r., sporządzona przez uprawnionego urbanistę mgr R. K., który stwierdził, że realizacja samej drogi zgodna jest z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ dopuszczono w nim drogi dojazdowe (wewnętrzne) oraz komunikację lokalną dla terenów rolnych, a nadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych są w rozumieniu tej ustawy gruntami rolnymi. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania ww. opinii, a skarżący nie przedstawił innej opinii podważającej powyższe stanowisko. Istotnie, ustalenia planu obowiązującego w dacie wykonania przedmiotowego utwardzenia dopuszczały drogi dojazdowe i urządzenia komunikacji lokalnej. Skoro tak, to tym bardziej dopuszczalne są obiekty o funkcji dojazdu niebędące drogą w rozumieniu art. 3 pkt 3a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "UPb". O tym, że przedmiotowe utwardzenie nie jest drogą w rozumieniu ww. ustawy przesądza funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja WINB z dnia 17 stycznia 2014 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 6 grudnia 2013 r., znak: [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie robót ziemnych na przedmiotowej działce. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że na działce tej nie powstał żaden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 UPb. Samo nawiezienie tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego nie stanowi bowiem budowy drogi. W świetle powyższego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy okoliczność, czy przedmiotowe utwardzenie wykorzystywane jest w praktyce przez inwestora jako dojazd do gruntów rolnych. Istotne jest to, że obiektywnie może pełnić taką funkcję. Tym samym nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego określającego sposób zagospodarowania działki nr 448. Nie było więc podstaw do orzeczenia któregoś z nakazów wymienionych w art. 59 ust. 3 Upzp. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania ma więc miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 489). W rozpoznawanej sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okazało się, że nie ma podstaw do orzeczenia nakazu określonego w art. 59 ust. 3 Upzp. Nie stwierdzono bowiem, aby właściciele dopuścili się zmiany sposobu zagospodarowania działki sprzecznego z ustaleniami planu miejscowego. W konsekwencji postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Na wynik kontroli zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu złożona na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego mapa. Jest to bowiem mapa dla celów projektowych, w której zaznacza się sposób zagospodarowania działki. Okoliczność zaznaczenia na niej pasa gruntu jako drogi utwardzonej w żaden sposób nie wpływa na prawidłowość zajętego przez organy stanowiska i wniosków, które tut. Sąd akceptuje. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.