II SA/Ke 102/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starachowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 29 listopada 2024 r. nr XV/16/2024 w przedmiocie uchwalenia statutu biblioteki publicznej I. stwierdza nieważność § 4 oraz § 16 ust. 3 w zakresie słów "oraz innych źródeł" załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 29 listopada 2024 r. Rada Miejska w Starachowicach, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, poz. 1572, ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t. j. Dz. U. z 2022 poz. 2393, dalej "ustawa o bibliotekach"), podjęła uchwałę nr XV/16/2024 w sprawie uchwalenia statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej im. Adolfa Dygasińskiego w Starachowicach (dalej "Biblioteka") - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (dalej "Statut" - § 1 uchwały). W § 4 Statutu postanowiono, że nadzór bieżący nad Biblioteką w zakresie określonym przepisami, o których mowa w § 1, sprawuje Prezydent Miasta Starachowice, zwany dalej Prezydentem. Zgodnie z § 16 ust. 3 Statutu, działalność Biblioteki jest finansowana z dotacji Organizatora, z dochodów własnych, ze środków otrzymanych od osób prawnych i fizycznych oraz innych źródeł. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Starachowicach wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 oraz § 16 ust. 3 Statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej im. Adolfa Dygasińskiego w Starachowicach, stanowiącego załącznik do tej uchwały. Co do treści § 4 Statutu Prokurator podniósł w szczególności, że został on wydany bez podstawy prawnej, gdyż ani ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz.87, dalej "ustawa o działalności kulturalnej"), ani ustawa o bibliotekach nie przyznają organowi wykonawczemu gminy kompetencji nadzorczych wobec biblioteki będącej samorządową instytucją kultury posiadającą osobowość prawną. Biblioteka, po wpisie do rejestru, staje się odrębną od gminy osobą prawną, samodzielnie działającą i gospodarującą własnym majątkiem oraz środkami finansowymi. Organizator może jedynie nadać jej statut i zatwierdzić roczne sprawozdanie finansowe, co nie oznacza podporządkowania biblioteki gminie. W ocenie Prokuratora przyznanie przez Radę Miejską Prezydentowi Miasta kompetencji nadzorczych narusza samodzielność i autonomię instytucji kultury oraz wykracza poza zakres art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej. Podkreślono nadto, że norm kompetencyjnych nie można interpretować rozszerzająco ani wyprowadzać ich w drodze analogii, co również czyni zasadnym stwierdzenie nieważności § 4 Statutu. Prokurator zarzucił, że § 16 ust. 3 Statutu narusza art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach poprzez użycie sformułowania, że działalność Biblioteki jest finansowana "z dotacji Organizatora, z dochodów własnych, ze środków otrzymanych od osób prawnych i fizycznych oraz innych źródeł". W ocenie skarżącego ustawodawca upoważnił organizatora do jasnego i precyzyjnego określenia źródeł finansowania biblioteki, natomiast użycie zwrotu "oraz innych źródeł" powoduje, że katalog ten ma charakter otwarty i dopuszcza finansowanie biblioteki także w zakresie nieprzewidzianym wprost przez Statut. Zdaniem Prokuratora, nie jest dopuszczalne określenie źródeł finansowania biblioteki w tak generalny sposób, gdyż otwiera to możliwość szerokiej interpretacji regulacji i swobodnego określania takich źródeł przez organ wykonawczy. Skarżący podkreślił również, że Statut jako akt prawa miejscowego powinien być formułowany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, w sposób jasny, precyzyjny i czytelny, zgodnie z zasadą przyzwoitej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. Tymczasem kwestionowane unormowanie, przez brak konkretnego określenia źródeł finansowania, nie spełnia tych wymogów, co stanowi istotne naruszenie art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach. W odpowiedzi Rada Miejska w Starachowicach wniosła o oddalenie skargi w całości, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ustosunkowując się do treści skargi organ podniósł, że nie zawiera ona istotnych naruszeń prawa. Wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 u.s.g., który przyznaje gminie kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym dotyczących organizacji instytucji gminnych. Zdaniem organu uchwała nie ogranicza praw, nie wprowadza w błąd i pozostaje zgodna z obowiązującymi przepisami, a jej postanowienia są precyzyjne i czytelne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach, biblioteki stanowią samodzielną jednostkę organizacyjną, działającą na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki i nadanego przez organizatora statutu. Zgodnie z art. 8 tej ustawy biblioteki są organizowane i prowadzone przez podmioty zwane "organizatorami". Organizatorami bibliotek zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 są m.in. jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku Miasta Starachowice jest to Gmina Starachowice, na czele której stoi i reprezentuje ją Prezydent Miasta Starachowice. Wskazano również, że biblioteki są jednostkami sektora finansów publicznych i posiadają osobowość prawną, co wprost wynika z art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Tym samym, w ocenie organu, skarga dotycząca § 4 Statutu jest bezzasadna, zaś twierdzenia skarżącego nieprawidłowe - zapis ten nie narusza w żadnym zakresie samodzielności i autonomii instytucji. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie § 16 ust. 3 Statutu organ wskazał, że art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach nie ma charakteru enumeratywnego, albowiem stanowi: "Statut biblioteki określa w szczególności źródła finansowania działalności biblioteki". Tym samym ustawodawca pozostawił swobodę określenia tych źródeł. Zdaniem organu, sformułowanie dodatkowo zarzutu przez skarżącego i domaganie się stwierdzenia nieważności całego zapisu § 16 ust. 3 Statutu, który wskazuje na konkretne źródła jakimi są podstawowe źródła tj. dotacja organizatora i dochody własne, jest niezrozumiałe. Zapisy Statutu należy uznać za zgodne m.in. z ustawą o bibliotekach. Organ podkreślił również, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, co w niniejszej sprawie zostało zachowane. Wskazał nadto, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli organu nadzoru, który nie dopatrzył się naruszeń prawa, a jej treść była również przedmiotem dyskusji radnych, którzy nie zgłaszali zastrzeżeń. Zdaniem organu, regulacje uchwały mieszczą się w granicach kompetencji prawodawczych gminy, nie stanowią istotnego naruszenia prawa i nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl., podobnie jak powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach. Zgodnie z tym przepisem, statut biblioteki określa w szczególności: 1) cele i zadania biblioteki; 2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów; 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej; 4) źródła finansowania działalności biblioteki. Stosownie do art. 2 ustawy o bibliotekach, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście zarzutów skargi Sąd ocenił, że: Na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący § 4 Statutu, z postanowień którego wynika, że nadzór bieżący nad Biblioteką sprawuje Prezydent Miasta Starachowice. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27). Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje osobowość prawną, co wynika z art. 14 tej ustawy. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17). Miejska Biblioteka Publiczna im. Adolfa Dygasińskiego w Starachowicach jest zatem samorządową instytucją kultury, którą zarządza Dyrektor, a nie gminną jednostką organizacyjną. Rację ma Prokurator, że żaden z przepisów ustawy o działalności kulturalnej czy ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury. Zasadnie więc zarzucił Prokurator, że przepis § 4 Statutu wykracza poza delegację ustawową i daje organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (zob. przykładowo wyrok WSA w Kielcach z 3 grudnia 2025 r., II SA/Ke 557/25). W odpowiedzi na skargę organ odwołał się do regulacji art. 8 ustawy o bibliotekach wywodząc z nich uprawnienia organizatora, co uzasadnia – jego zdaniem – zgodność z prawem postanowienia zawartego w § 4 Statutu. Organ błędnie jednak utożsamia kwestie organizowania i prowadzenia biblioteki z wykonywaniem wobec niej funkcji nadzorczych. Z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach wynika jedynie, że biblioteki mogą być organizowane przez jednostki samorządu terytorialnego jako ich organizatorów, co określa wyłącznie podmiot uprawniony do ich utworzenia i prowadzenia. Przepis ten nie kreuje jednak po stronie organu wykonawczego gminy jakichkolwiek kompetencji nadzorczych wobec samorządowej instytucji kultury posiadającej osobowość prawną. Kompetencji takich nie można domniemywać ani wywodzić w drodze wykładni rozszerzającej, gdyż - jak wskazano wyżej - muszą one wynikać wprost z przepisu prawa. Zasadnym jest także zarzut skargi dotyczący § 16 ust. 3 Statutu. Skarżący Prokurator trafnie podniósł, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "oraz innych źródeł" narusza prawo w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach, statut biblioteki powinien określać źródła finansowania jej działalności. Oznacza to obowiązek ich jednoznacznego wskazania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem użycie zwrotu "oraz innych źródeł" powoduje, że katalog źródeł finansowania ma charakter otwarty i dopuszcza możliwość finansowania Biblioteki także z nieokreślonych bliżej źródeł, niewskazanych wprost w Statucie. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 117/24, zgodnie z którym ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury, wobec czego nie jest dopuszczalne pozostawienie ich katalogu otwartym poprzez użycie sformułowań takich jak "oraz innych źródeł". Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może bowiem przekazywać innemu podmiotowi kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury. Użycie zakwestionowanego zwrotu prowadzi do sytuacji, w której możliwe byłoby doprecyzowanie dodatkowych źródeł finansowania Biblioteki przez inny organ i w drodze innego aktu niż uchwała rady gminy. Tymczasem to wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do określenia źródeł finansowania samorządowej instytucji kultury. W konsekwencji należało uznać, że Rada Miejska, posługując się zwrotem "oraz innych źródeł", bez wyraźnego upoważnienia ustawowego pozostawiła możliwość dalszego dookreślania źródeł finansowania Biblioteki, czym istotnie naruszyła art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach. Nie zasługiwał jednak na uwzględnienie wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności całego § 16 ust. 3 Statutu. W ocenie Sądu pozostała część tego przepisu, określająca, że działalność Biblioteki jest finansowana "z dotacji Organizatora, z dochodów własnych, ze środków otrzymanych od osób prawnych i fizycznych", stanowi prawidłowe wykonanie delegacji ustawowej i pozostaje zgodna z prawem. Wskazane w tym przepisie źródła finansowania są bowiem skonkretyzowane, jednoznaczne i mieszczą się w ustawowym modelu finansowania samorządowych instytucji kultury. Sąd miał przy tym na względzie, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powinno następować wyłącznie w zakresie, w jakim jego postanowienia pozostają sprzeczne z prawem, o ile możliwe jest dalsze stosowanie pozostałej części regulacji. W realiach niniejszej sprawy wyeliminowanie z § 16 ust. 3 Statutu jedynie słów "oraz innych źródeł" nie wpływa na znaczenie normatywne pozostałej części przepisu, która pozostaje kompletna, zrozumiała i możliwa do samodzielnego funkcjonowania w obrocie prawnym. Brak było zatem podstaw do eliminowania z obrotu prawnego również tej części regulacji, która odpowiada wymogom ustawowym. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 4 Statutu oraz § 16 ust. 3 Statutu w zakresie słów "oraz innych źródeł", natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił. Orzeczenie zawarte w punkcie I wyroku znajduje oparcie w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art.  94 ust. 1 u.s.g., ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega stwierdzeniu nieważności niezależnie od daty jej podjęcia. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Co do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów szczególnych nie przewiduje zaś na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia kosztów na rzecz organu. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje natomiast skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ale tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji (art. 200 p.p.s.a.). Sąd wskazuje również, że w tej sprawie nie wystąpiły koszty podlegające obciążeniu, bowiem Prokurator, jako skarżący, na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych.