II SA/Ke 103/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w kondygnacji podziemnej oraz zjazdem z ul. T. na działkach nr ewidencyjny. 959/1 i 959/2 obręb 0006 znajdujących się przy ul. T. w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Po rozpatrzeniu wniosku E. M. z dnia [...] Prezydent Miasta decyzją Nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w kondygnacji podziemnej oraz zjazdem z ul. T. na działkach nr ewid. 959/1 i 959/2, obręb 0006, znajdujących się przy ul. T. w K: - nieprzekraczalna linia zabudowy – w odległości 10m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. T.. - wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych literami ABCD-A do 0,30 - szerokość elewacji frontowych: - od strony ul. T. 18m z możliwością zastosowania 20% tolerancji - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) projektowanego obiektu nie może przekroczyć 10m od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku. - geometria dachu – dach wielospadowy o kącie nachylenia do 40º. Decyzja zawiera także wskazania w zakresie ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Od decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w złożył A.R. domagając się jej uchylenia. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc że doszło do naruszenia ładu przestrzennego. Zdaniem strony teren inwestycji położony na obszarze wyznaczonym ulicami T. i T. zabudowany jest budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi, jednorodzinnymi o niewielkich rozmiarach, znajdującymi się na działkach o powierzchni od 700 m2 do 900m2 tworzących jednorodną całość, co nie pozwala organowi na uznanie, że wnioskowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy wielorodzinnej występującej w sąsiedztwie. Odwołujący zakwestionował prawidłowość wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy - na podstawie budynków usytuowanych na działkach położonych w znacznym oddaleniu, zamiast budynków jednorodzinnych znajdujących się na działkach bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów Kolegium uznało je za bezzasadne. Przytaczając treść art. 59 ust. 1 i art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy wskazał, że na obszarach pozbawionych planu miejscowego ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, w drodze decyzji. W niniejszej sprawie wniosek inwestora zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że ustaleń dla zagospodarowanego obszaru dokonuje się z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy., w tym tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Za działki sąsiednie przyjmuje się wszystkie działki położone w tzw. "obszarze analizowanym", którego minimalną wielkość i sposób wytyczenia określono w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 – zwanego dalej rozporządzeniem). W przedmiotowej sprawie w ocenie Kolegium organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia, obejmujący nie tylko budynki i nieruchomości bezpośrednio przylegające do terenu projektowanej inwestycji, lecz wszystkie działki, które w ujęciu funkcjonalnym uznano za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że obszar objęty analizą stanowi część osiedla mieszkaniowego obejmujący zabudowę ulic T. i T., gdzie występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wielorodzinna i usługowa. W obszarze analizowanym działki o numerach 953, 954, 960, 958, 1275, 956, 534/4, 535 zabudowane są budynkami jednorodzinnymi o wysokości do 8m, zaś na działkach o numerach 529, 530, 947/225, 947/190, 947/36, 947/37, 947/38 znajduje się zabudowa wielorodzinna o wysokości do 15m, o funkcji wręcz identycznej, jak wnioskowany przez inwestora obiekt. Zdaniem organu odwoławczego określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy budynek wielorodzinny stanowi dopełnienie struktury osiedla o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej z usługami, co uzasadnia przyjęcie przesłanki kontynuacji funkcji dla projektowanej inwestycji. Kolegium podniosło, że ustalenie linii zabudowy nie narusza § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). i stanowi przedłużenie linii wyznaczonej przez budynek mieszkalny na działce nr 960 bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora. Organ stwierdził, że ustalanie wskaźnika intensywności zabudowy nastąpiło w zgodzie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, albowiem uwzględniono okoliczność, iż teren inwestycji położony jest w obszarze rozwojowym wykazującym tendencje do intensyfikacji zabudowy i nie przekracza maksymalnej wielkości wskaźnika jaka występuje w tym obszarze (0,45% na działce nr 534/2, 0,43% na działce nr 534/4, 0,30% na działce nr 535), przy średnim wskaźniku zabudowy wynoszącym 0,20%. Szerokość elewacji frontowej określono na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, ustalając, że w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanej szerokości elewacji frontowej od 7m do 44m. Średnia szerokość elewacji frontowej od strony ul. T. wynosi 21m. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ II instancji uznał, że określona przez Prezydenta Miasta szerokość elewacji frontowych planowanego budynku nie odbiega w sposób znaczny od istniejącej na tym obszarze zabudowy i nie narusza panującego na tym terenie ładu przestrzennego. Odnosząc się do wskaźnika wysokości stwierdzono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym waha się od 10m do 15m (dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych) i od 6m do 8m (dla budynków jednorodzinnych). Przyjmując z analizy obszaru średnią wysokość 21m uznano, że wyznaczony parametr w wysokości 10m jako najniższy jaki występuje w przypadku budynków wielorodzinnych i mieści się w granicach wskaźnika określonego w § 7 ust. 2 rozporządzenia. Powołując się na analizę urbanistyczną Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym na istniejących budynkach jednorodzinnych i wielorodzinnych występują dachy dwuspadowe i wielospadowe i płaskie. W obszarze analizowanym występują dachy w układzie kalenicowym i szczytowym w stosunku do frontu działki. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono dach wielospadowy o kącie nachylenia do 40 stopni i wysokość głównej kalenicy dachu stanowiącą wypadkową wynikającą z przyjętego w projekcie budowlanym kąta nachylenia połaci dachowych i rozstawu ścian zewnętrznych budynku. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że gabaryty i forma architektoniczna dla budynku objętego wnioskiem, zostały określone zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia i pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.R. zarzucając obu rozstrzygnięciom naruszenie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zakwestionował ustalenia organu odnoszące się do położenia działki inwestora w obszarze stanowiącym część osiedla mieszkaniowego o zabudowie wielorodzinnej. Podtrzymał również zarzuty podniesione w odwołaniu w kwestii braku kontynuacji funkcji dla nowej zabudowy stwierdzając, iż funkcja mieszkaniowa wielorodzinna znajduje się po drugiej stronie ulicy T. i z tego względu zdecydowanie różni się funkcjonalnie od obszaru, na jaki miałaby zostać wprowadzona. Skarżący za bezpodstawne uznał wskazanie, że działka inwestora i sąsiednie według ustaleń nieobowiązującego planu były przeznaczone pod budownictwo wielomieszkaniowe. W ocenie skarżącego Kolegium nie dokonało pełnej weryfikacji zaskarżonej decyzji a jedynie biernie zaakceptowało stan przyjęty na podstawie analizy wykonanej pod kątem oczekiwań inwestora, pomijając przy ustalaniu funkcji zabudowy jak i pozostałych parametrów działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga A.R. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej takich naruszeń nie wykazała. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ) – zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą, który normuje kwestie gospodarowania przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści powołanego przepisu wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt. 1 – 5 art. 61. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W rozpatrywanej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Kolegium dokonało prawidłowej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten wymaga aby, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dokonując interpretacji tego przepisu należy mieć na uwadze przede wszystkim cel jakim kierował się ustawodawca wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Celem tym była przede wszystkim ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Wskazuje na to wprowadzenie przepisów nakazujących przeprowadzenie analizy terenu oraz treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa pojęcie obszaru analizowanego oraz sposób jego wyznaczenia. Zdaniem Sądu, ani wykładnia literalna ani celowościowa nie wskazują, że ustawodawca użył wyrażenia "działka sąsiednia" w wąskim znaczeniu odnoszącym się do konieczności sąsiedztwa bezpośredniego opartego na wspólnej granicy pomiędzy działką na której powstanie inwestycja a działką sąsiednią, czy też dostępności z tej samej drogi publicznej. Obecnie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się także w pewnej odległości od terenu inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007r. IIOSK 657/06 Lex nr 322451, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia IIOSK 421/07, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r. II OSK 518/07). Ratio legis art. 61, a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu jak już podniesiono, było zagwarantowanie ładu przestrzennego, co przemawia za szerokim pojęciem sąsiedztwa uwzględniającego wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Z tego względu okoliczność, że działki na których znajdują się budynki wielorodzinne ( o nr: 529, 530, 947/225, 947/190, 947/36, 947/37, 947/38) nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestora (nr 959/1 i 959/2) nie oznacza, że działki te są pozbawione waloru "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że są one położone w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w sposób określony w § 3 cyt. rozporządzenia i organ ma obowiązek brać je pod uwagę ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W kontekście szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" za nietrafny należy uznać zarzut skarżącego w kwestii braku kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Skoro w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działek inwestora, występuje zarówno budownictwo jednorodzinne jak i budownictwo wielorodzinne to wbrew twierdzeniom skarżącego, planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego w kwestii wadliwego przeprowadzenia analizy. Zarówno w części tekstowej jak i graficznej analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów i jak stanowi § 3 rozporządzenia, analizie poddano teren usytuowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniejszej niż 50m wokół działki będącej przedmiotem wniosku. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wylicza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi: szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Stosownie do § 7 ust. 3 w zw. z ust. 1 rozporządzenia jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W ust. 2 § 5, ust. 2 § 6, ust. 4 § 7 rozporządzenia ustawodawca przewidział możliwość odmiennych rozwiązań niż wynikających z analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do wymienionych wskaźników. Wbrew twierdzeniom skarżącego wyznaczenie cech nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w powołanych przepisach, albowiem obowiązujące przepisy przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, niż to wynika z analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała takie podstawy, zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organy administracyjne orzekające w tej sprawie w uzasadnieniach podjętych przez te organy decyzji. Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że wymagania określone dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nie odbiegają od takich samych wymagań ustalonych dla istniejącej zabudowy znajdującej się na działkach nr 529 i 530, położonych po drugiej stronie ulicy T., naprzeciwko działek inwestora. Zróżnicowanie zatem zabudowy w otoczeniu obszaru objętego wnioskiem - zdaniem Sądu - umożliwia przyjęcie wartości, które pozwalają na realizację projektowanej inwestycji, ponieważ będzie ona stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, to jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nie wpłynie dysharmonijnie na strukturę funkcjonalno-przestrzenną osiedla. W ocenie Sądu ustalone przez organ I instancji warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały ustalone z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie działki skarżącego zabudowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.