II SA/Ke 103/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr V/114/2024 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz maksymalnej opłaty za wyżywienie I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "z dołu do ostatniego dnia każdego miesiąca,"; II. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; III. zasądza od Gminy Kielce na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 sierpnia 2024 r. Rada Miasta Kielce, działając na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2024 r. poz. 338 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", podjęła uchwałę nr V/114/2024, stanowiąc m.in. w: - § 1. 2 "Za opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie w żłobku utworzonym przez Miasto Kielce ustala się: 1) opłatę za pobyt w wysokości 1.500,00 zł (słownie złotych: jeden tysiąc pięćset 00/100) miesięcznie za jedno dziecko, w wysokości 1.900,00 zł (słownie złotych: jeden tysiąc dziewięćset 00/100) za dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji, edukacji. 2) maksymalną opłatę za wyżywienie - w wysokości 322,00 zł (słownie złotych: trzysta dwadzieścia dwa 00/100) miesięcznie obliczoną z pomnożenia stawki dziennej w wysokości 14,00 zł (słownie złotych: czternaście, 00/100) przez maksymalną ilość dni roboczych w miesiącu"; - "§ 3. Opłaty, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt. 1 powyżej wnosi się z dołu do ostatniego dnia każdego miesiąca, z możliwością odroczenia terminu płatności do trzech pełnych miesięcy, liczonych od pierwszego dnia miesiąca, w którym dziecko rozpoczyna pobyt w żłobku. Warunkiem odroczenia płatności jest złożenie wniosku o odroczenie płatności do Dyrektora Żłobka oraz potwierdzenie złożenia wniosku o świadczenie "aktywnie w żłobku" zgodnie z Ustawą o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka "AKTYWNY RODZIC" (Dz.U. z 2024r. poz. 858). - § 4. Opłaty, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt. 2 uchwały wnosi się z góry do 15 dnia każdego miesiąca." W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 3 w zakresie słów "z dołu ostatniego dnia każdego miesiąca" oraz § 4 (w całości), podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego tj.: art. 58 ust. 1 ustawy – poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wobec uregulowania w treści uchwały terminu wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz terminu wnoszenia maksymalnej opłaty za wyżywienie. Skarżący, przytaczając art. 58 ust. 1 ustawy i powołując się na orzecznictwo, zwrócił uwagę, że ustawodawca pozostawił w gestii organu stanowiącego jedynie kwestie ustalenia wysokości ww. opłat, natomiast z upoważnienia ustawowego nie wynika uprawnienie Rady Miasta do regulowania kwestii ustalenia zasad pobierania tych opłat. Na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy nie można bowiem regulować wszystkich kwestii dotyczących przedmiotowych opłat, w szczególności nie można określać terminów ich wnoszenia – ponieważ nie mieści się to w kategorii pojęcia "wysokość opłaty" – którą zgodnie z upoważnieniem ustawowym organ stanowiący zobowiązany był ustalić. Wszystkie dodatkowe elementy uchwały – wykraczające poza ustalenie wysokości opłat – naruszają zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu – co przesądza o istotnym naruszeniu prawa, stanowiącym podstawę do wyeliminowania kwestionowanych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Zasada praworządności zawarta w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP zobowiązuje organy samorządu terytorialnego do ustanawiania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 58 ust. 1 ustawy). Organ nadzoru wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na swoją rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszt zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce uznała je za zasadne, podkreślając że uchwałą z 13 lutego 2025 r. nr V/114/2024 (przedstawioną w załączeniu) zmieniła ww. uchwałę w zakwestionowanym przez Wojewodę Świętokrzyskiego zakresie. Natomiast treść kwestionowanych regulacji była podyktowane okolicznością, że określenie terminu "z dołu do ostatniego dnia każdego miesiąca" powstało w związku z wejściem w życie ustawy o wpieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka — "AKTYWNY RODZIC" i gwarantowało odroczenie terminu płatności aż do momentu wydania decyzji o przyznanym świadczeniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Rozwiązanie to przyjęto ze względu na dobro obywateli. Dodatkowo, kwestionowana regulacja pozwalała na wypełnienie obowiązku przewidzianego w art. 15 ust. 9 ustawy, polegającego na przekazywaniu świadczenia "aktywnie w żłobku" na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego żłobek, klub dziecięcy, zatrudniający dziennego opiekuna lub rachunek bankowy dziennego opiekuna prowadzącego działalność na własny rachunek, w terminie do 20. dnia każdego miesiąca, za miesiąc poprzedni, przy uwzględnieniu terminu przekazania płatności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i całkowitego rozliczenia płatności. Z kolei przyjęte w zaskarżonym § 4 rozwiązanie funkcjonowało do czasu podjęcia ww. uchwały, stanowiąc przyjętą w tym zakresie praktykę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożenie w tym zakresie przez stronę skarżącą stosownego wniosku – któremu nie sprzeciwiła się Rada Miasta Kielce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Skarga z 17 stycznia 2025 r. została złożona w niniejszej sprawie przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Kielce z 29 sierpnia 2024 r. nr V/114/2024 (k. 12 akt sądowych) wynika z powołanego w skardze art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465), zwanej dalej "u.s.g.". Mianowicie, zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (zdanie drugie cyt. regulacji). Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (który minął w odniesieniu do zaskarżonego obecnie aktu), w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Nie budzi zarazem wątpliwości, że uchwała Rady Miasta Kielce z 29 sierpnia 2024 r. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz maksymalnej opłaty za wyżywienie jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem regulacje (w tym będące przedmiotem skargi), które mają charakter generalny i abstrakcyjny. Na wstępie, w odniesieniu do zawartych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień Rady Miasta Kielce co do tego, że uchwałą z 13 lutego 2025 r. nr XV/273/2025 (k. 16 akt sądowych) zmieniła ww. uchwałę w zakwestionowanym przez Wojewodę Świętokrzyskiego zakresie, należy podkreślić, że zaskarżona uchwała z 29 sierpnia 2024 r. – przez okres w jakim obowiązywała w pierwotnie obowiązującym brzmieniu – niewątpliwie wywołała skutki prawne. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd zakwestionowane skargę regulacje uchwały już nie obowiązywały, to mogą być jednak nadal stosowane do przeszłych zdarzeń prawnych. Odnośnie uprawnień sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który już w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały – wywierając skutki od daty uchylenia. Dlatego też uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na ten akt, ponieważ – jak już wyżej wskazano – sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta – co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1571/12, wyrok NSA z 28 stycznia 2016r. o sygn. akt II FSK 355/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). Powyższe świadczy o konieczności poddania kontroli Sądu zaskarżonych przez organ nadzoru, nieobowiązujących obecnie regulacji uchwały, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego ich nieważność znosi skutki uchwały w tym zakresie – od samego początku ich obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Judykatura zgodnie wskazuje, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Są to naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, kwalifikowane jako naruszenie prawa istotne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne j.w.). Dotyczy to zwłaszcza reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (por. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz których przestrzegania postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2024 r. poz. 338 ze zm.), zgodnie z którym wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3 , za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez jednostki samorządu terytorialnego albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustalają, w drodze uchwały, odpowiednio rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa. W omawianym akcie prawa miejscowego znalazły się jednak – oprócz – jak sama jego nazwa wskazuje – "ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz maksymalnej opłaty za wyżywienie", dodatkowe postanowienia dotyczące konkretnych terminów, w jakich opłaty te mają być comiesięcznie wnoszone: - w odniesieniu do opłaty za pobyt dziecka w żłobku utworzonym przez Gminę Kielce- "z dołu do ostatniego dnia każdego miesiąca," (§ 3); - w odniesieniu do opłaty za wyżywienie - "Opłaty, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt. 2 uchwały wnosi się z góry do 15 dnia każdego miesiąca" (§ 4). W rezultacie, jak trafnie zauważył Wojewoda Świętokrzyski, organ stanowiący Gminy Kielce, uchwalając zaskarżone regulacje – w cyt. powyżej części – wykroczył poza zakres delegacji z art. 58 ust. 1 ww. ustawy z dnia 4 lutego 2011 r., upoważniającej radę gminy expressis verbis tylko do ustalania w uchwale "wysokości" ww. opłat. W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że przepisy powołanej ustawy wyraźnie określają kompetencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie jako uprawnienie do ustalania wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez te jednostki albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz opłaty za wyżywienie. Z tych też względów uchwała z dnia 29 sierpnia 2024 r. – w zakwestionowanym skargą zakresie – który nie może być przedmiotem regulacji dokonanej przez organ stanowiący gminy – bezsprzecznie wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w cyt. art. 58 ust. 1, co przyznano zresztą w odpowiedzi na skargę, uznając zasadność podniesionych przez Wojewodę Świętokrzyskiego zarzutów. Zauważyć również trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że uregulowanie w akcie prawa miejscowego kwestii, które winny znaleźć się w umowie cywilnoprawnej, należy uznać za wykroczenie przez organ stanowiący gminy poza kompetencje przyznane mu przez ustawodawcę, jak też ograniczające uprawnienia stron umowy do swobodnego kształtowania jej treści w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 9 kwietnia 2014 r., II SA/Go 167/14, dostępny j.w.). W tym kontekście nie budzi wątpliwości Sądu, że treść zaskarżonej części regulacji uchwały z dnia 29 sierpnia 2024 r. przesądza o naruszeniu przez Radę Miasta Kielce prawa w stopniu istotnym, o jakim była mowa na wstępie niniejszych rozważań – co pozostaje jednak bez wpływu na pozostałe przepisy tego aktu prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego skarżący organ nadzoru radcy prawnego (480 zł) – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).