II SA/Ke 104/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp.k. w [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 stycznia 2025 r. znak:SPN.I.7534.29.2024 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa oddala skargę. Decyzją z 7 stycznia 2025 r., znak: SPN.I.7534.29.2024, Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. sp. k., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 30 sierpnia 2024 r., znak: GN-IV.6821.7.10.2023.DD, ustalającą odszkodowanie w wysokości 86.370 zł za prawo własności nieruchomości położonej w Kielcach obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,0316 ha, która na skutek decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 21 lipca 2021 r., znak: G-l.6831.3.2021, o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, z mocy prawa przeszła na własność Gminy Kielce z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z 21 lipca 2021 r., znak: G-l.6831.3.2021, Prezydent Miasta Kielce zatwierdził, na wniosek P. sp. z o.o. sp. k., podział nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,0640 ha, nr [...] o pow. 0,0709 ha oraz nr [...] o pow. 0,0085 ha, ujawnionych w księdze wieczystej [...] jako własność ww. spółki. W wyniku podziału z mocy prawa na własność Gminy Kielce przeszły działki: nr [...] o pow. 0,0640 ha, nr [...] o pow. 0,0142 ha oraz [...] o pow. 0,0030 ha z przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy dojazdowej (symbol KDD.3 i KDD.4). Dla terenu na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, "K." zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 20 marca 2014 r., w którym przewidziano przeznaczanie terenu pod drogę publiczną klasy dojazdowej (symbol KDD.3 i KDD.4). Wnioskiem z 25 października 2023 r. spółka P. wystąpiła do Prezydenta Miasta Kielce o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,0316 ha, która przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy Kielce, ze względu na brak porozumienia w zakresie wysokości odszkodowania. W dniu 2 maja 2024 r. do organu wpłynął operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. S. określający wysokość odszkodowania za nieruchomość na 86 370 zł. W piśmie z 23 maja 2024 r. pełnomocnik spółki zakwestionowała wycenę ww. działek. Zdaniem strony minimalna wysokość należnego odszkodowania powinna wynosić 158 000 zł. Sporządzonemu operatowi zarzuciła sprzeczności, a także niewłaściwy dobór transakcji do określenia wartości wycenianej nieruchomości. Biegła odpowiedziała na zarzuty w piśmie z 24 czerwca 2024 r. Następnie organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 30 sierpnia 2024 r. W pkt. I orzekł o ustaleniu odszkodowania na kwotę 86 370 zł; w pkt. II przyznał odszkodowanie na rzecz byłego właściciela nieruchomości - firmy P. sp. z o.o. sp. k.; w pkt. III zobowiązał Gminę Kielce do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W odwołaniu spółka zarzucając ww. decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 8 k.p.a. wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji lub na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, zlecenie wykonania przez biegłego rzeczoznawcę opinii sprawdzającej z uwzględnieniem aktualnego wzrostu wartości nieruchomości oraz cen nieruchomości przyległych do wycenianego gruntu. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego biegła w piśmie z 28 listopada 2024 r. wyjaśniła, że w procesie wyceny uwzględniła treść § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, w szczególności "(...) przeznaczenie nieruchomości zgodnie z artykułem 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji". Wartość przedmiotowej nieruchomości została określona w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz Standardy Zawodowe Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Wycena przeprowadzona została w oparciu o transakcje kupna - sprzedaży dotyczące nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację lub nabywanych pod inwestycje drogowe, które miały miejsce na rynku lokalnym obejmującym teren miasta Kielce. Ze względu na istniejący rynek lokalny dotyczący transakcji drogowych brak było podstaw do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o § 49 ust. 4 ww. rozporządzenia dotyczący przyjęcia jako podstawy wyceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Organ odwoławczy po powołaniu się na treść art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") wskazał, że w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o przywołany operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości została określona wg stanu nieruchomości z dnia wydania przez Prezydenta Miasta Kielce decyzji podziałowej oraz jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia. Dla celów ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę do przeprowadzenia procesu szacowania zastosowanie ma § 49 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Biegła po odrzuceniu skrajnych, do porównania przyjęła 13 transakcji dotyczących podobnych nieruchomości gruntowych. Jako podstawowe kryterium podobieństwa przyjęła lokalizację (położenie na terenie miasta Kielce), stan prawny (przedmiot prawa własności) oraz przeznaczenie lub cel nabycia (pod komunikację). Transakcje te miały miejsce w okresie od kwietnia 2022 r. do sierpnia 2023 r., jednostkowe ceny po uwzględnieniu trendu czasowego na poziomie 9,6 % (0,8 % miesięcznie) dla analizowanej próbki porównawczej mieszczą się w przedziale 121,56 zł - 251,61 zł za m2. Na podstawie przeprowadzonych badań lokalnego rynku nieruchomości oraz uwzględniając podstawowe atrybuty determinujące wartość rynkową nieruchomości biegła ustaliła, że szczególne znaczenie cenotwórcze w odniesieniu do przeciętnej ceny 1 m2 gruntu mają cechy: położenie szczegółowe nieruchomości - 50%, przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny, sąsiedztwo - 30%, sposób użytkowania, zagospodarowania - 20%. Wartość nieruchomości została określona zgodnie z jej przeznaczeniem w opracowaniu planistycznym. Po zastosowaniu współczynników korygujących, wartość 1 m² gruntu została przez biegłą określona na kwotę 251,08 zł. Natomiast wartość wycenianej nieruchomości biegła przyjęła dla działki nr [...] - 36 156,00 zł, dla działki nr [...] - 35 653,00 zł i dla działki nr [...] - 7 532,00 zł. Łączna wartość gruntu została określona na poziomie 79 341 zł wskazując, że stanowi ona wynik najbardziej prawdopodobny oraz zbliżony do cen rynkowych nieruchomości podobnych na lokalnym rynku. Wartość składników budowlanych (tj. utwardzenie terenu) określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, co dało łączną wartość dla wszystkich działek w wysokości 7 029 zł. Zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało opisane i uzasadnione w operacie. Rzetelnie i odpowiednio do celu wyceny opisano stan nieruchomości oraz przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny i jej zakres. Prawidłowo przyjęto daty istotne dla celu wyceny oraz przedstawiono wybór odpowiedniej metody i techniki wyceny. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania, a także zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Reasumując, w ocenie organu wartość szacowanej nieruchomości gruntowej ustalona została zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzeniem. Organ powołał się na poglądy orzecznictwa wskazujące, że cechy formalne dowodu, jakim jest operat szacunkowy podlegają weryfikacji w postępowaniu administracyjnym zgodnie z trybem określonym w art. 157 u.g.n. To sprawia, że do zakwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej może dojść zasadniczo wyłącznie w wypadku wykazania, że zawiera on ewidentne błędy, które w sposób nie budzący wątpliwości dyskwalifikują jego walory dowodowe. Czynności dokonywane przez biegłego w zakresie doboru nieruchomości porównawczych oraz cech wpływających na wartość nieruchomości, a także wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości mają charakter specjalistyczny. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być zatem przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ uznał, że pod względem formalnym operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie budzi zastrzeżeń i nie narusza przepisów prawa regulujących sporządzanie operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Stanowisko strony, że ustalona wysokość odszkodowania jest nieodpowiednia, nie świadczy o wadliwości przedłożonego operatu szacunkowego. Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Odwołująca nie przedłożyła przeciwdowodu, a jedynie załączyła kopię ofert z rynku nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny zgodnie z art. 150 u.g.n. ustala wartość rynkową nieruchomości mogących stanowić przedmiot obrotu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 151 ust. 1 u.g.n. "wartość rynkowa nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym". Załączone do odwołania kopie ofert z portalu internetowego to ogłoszenia, których finalne ceny transakcyjne kupna-sprzedaży przeważnie odbiegają od oferowanych, dlatego nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia ich w procesie wyceny. Natomiast proponowana przez stronę odwołującą cena za 1 m² gruntu to indywidualna opinia, nie wpływająca na podważenie rzetelności sporządzonej wyceny. Złożone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia w piśmie z 28 listopada 2024 r. potwierdzają prawidłowo przyjęty tok postępowania przy dokonaniu wyceny, a operat szacunkowy, w tym oszacowana wartość nieruchomości zostały w całości przez biegłą podtrzymane. W skardze do tut. Sądu P. sp. z o.o. sp. k. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) § 49 ust. 4 rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. w zw. z art. 134 ust. 3, art. 154 i art. 151 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, jakoby odpowiednie zastosowanie przepisów § 49 ust. 4 dotyczyło jedynie takich sytuacji, gdy brak jest cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a przeto błędne pominięcie dyspozycji § 49 ust. 4, iż wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nakazują ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, co oznacza konieczność uwzględnienia faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości i przeznaczenia pod drogę i wycenę w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, co miało wpływ na dokonaną wycenę nieruchomości w związku z nieuwzględnieniem i nieprzeanalizowaniem przeważającego przeznaczenia gruntów przyległych i transakcji ich dotyczących na badanym rynku lokalnym; b) art. 134 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 49 ww. rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i naruszenie hierarchiczności § 49 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i przyznanie ww. normie pierwszeństwa przed regulacjami ustawowymi, w konsekwencji czego organ I instancji w zupełności pominął, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, przy czym aktualny sposób użytkowania nieruchomości, nie powinien uwzględniać postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało niezastosowaniem zasady korzyści mimo takiego obowiązku; c) art. 134 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nieodniesienie się do zarzutów skarżącej w tym zakresie zawartych w odwołaniu; d) art. 151 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n w zw. z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na ustaleniu wartości rynkowej szacowanej nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych, pomimo że transakcje te nie spełniają wymagań cen transakcyjnych przewidzianych w art. 151 ust. 1 u.g.n.; e) art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na dzień 26 kwietnia 2024 r., w sytuacji gdy decyzja została wydana 30 sierpnia a operat sporządzony 30 kwietnia 2024 r., podczas gdy zgodnie z ww. normą wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, w konsekwencji czego decyzja nie uwzględniała współczynnika wzrostu cen 0,8% za miesiące maj-sierpień 2024 r.; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz naruszenie obowiązku kompleksowego i pełnego wyjaśnienia przesłanek dotyczących wydanej decyzji; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez: – zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; – przeniesienie ciężaru dowodu na wnioskodawcę oraz brak inicjatywy organu w tym zakresie, nieprzeprowadzenie ani dowodu z opinii biegłego o jaki wnioskowała strona ani również niezlecenie przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i przerzucenie tego obowiązku na stronę, w sytuacji gdy organ uznał przeprowadzenie tego dowodu za niezbędne; c) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku spółki o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy i niezlecenie mu sporządzenia opinii sprawdzającej, z uwzględnieniem aktualnego wzrostu wartości nieruchomości oraz cen nieruchomości przyległych do wycenianego gruntu i uznanie (co wynika z uzasadnienia decyzji), że strona powinna sama dostarczyć prywatną ekspertyzę organowi, podczas gdy zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; d) art. 80 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bez należytego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności: – uznanie za zasługujący na uwzględnienie dowód w postaci operatu szacunkowego, podczas gdy opinia ta de facto zastępowała etap subsumcji przepisów, której dokonać powinien organ rozstrzygający sprawę, a nie biegły powołany do ustalenia wiadomości specjalnych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, ponadto opinia ta jest nierzetelna, niepełna i niejasna, a mimo to przyjęto ją jako podstawę do wycenę nieruchomości, chociaż nie zostały wyjaśnione wszelkie wątpliwości i zastrzeżenia do opinii, a tym samym strony postępowania doznały ograniczenia w udziale w postępowaniu i wpływie na czynności organu; – uznanie operatu szacunkowego jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi na rynku lokalnym i uzyskanych z nich cenach transakcyjnych, co spowodowało zaniżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia ustalonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych; – w zw. z art. 154 u.g.n. poprzez niezasadne uznanie przyjętej metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową; – pominięcie, że określenie wartości nieruchomości było niemożliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a wartość rynkową winno ocenić się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, co w konsekwencji skutkowało ustaleniem odszkodowania w wysokości znacznie zaniżonej w stosunku do wartości rynkowej nieruchomości; – uznanie, że nie zasługuje na uwzględnienie dowód w postaci ofert sprzedaży przedłożonych przez skarżącą, podczas gdy oferty te prezentują wartości rynkowe nieruchomości przyległych do działek nr [...]; e) art. 157 u.g.n. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców zawodowych w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego co pozostaje w sprzeczności do art. 77 k.p.a. f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy powinien stwierdzić zaistnienie przedstawionych wyżej naruszeń prawa i w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części i ewentualnie uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyby istniały przesłanki pozwalające na stwierdzenie konieczności wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który nie mieści się wart. 136 k.p.a.; Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci aktu notarialnego repertorium A [...] na okoliczność wartości rynkowej nieruchomości przyległych do działek nr [...]; Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w części w jakiej organ nie przyznał odszkodowania ponad kwotę 86.370 zł, o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono mi.in., że § 49 ust. 4 rozporządzenia z 5 września 2023 r. nie może wyłączać stosowania ustawowej zasady określania wartości nieruchomości zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Zasadniczo wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania, a nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, nie jest użytkowana jako droga publiczna. Sposób określania wartości nieruchomości służy bowiem wynagrodzeniu osobie wywłaszczanej utraty możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w taki sposób, w jaki osoba ta wykonywała swoje prawo, jako wyraz najbardziej dla niej użytecznego sposobu w danym czasie. Trudno racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania tym, że nieruchomości drogowe (w szczególności zaś działki zajęte pod drogi) mają niższe ceny, aniżeli nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu np. mieszkaniowe, czy usługowe. Nie można zatem mówić, aby w prawie polskim proces uzyskania odszkodowania był dwuetapowy, tj. obejmujący w pierwszym etapie obniżenie wartości nieruchomości z tytułu wprowadzenia do planu inwestycji celu publicznego, a w drugim odszkodowanie za klasyczne wywłaszczenie. Zdaniem skarżącej, interpretacja § 49 ust. 4 rozporządzenia przez pryzmat zasady korzyści znajduje dodatkowo potwierdzenie w stanowisku Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" z 7 grudnia 2011 r., w której stwierdzono, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Dalej skarżąca podniosła, że gdyby sprzedawała nieruchomość obejmującą działki nr [...], to nie obniżałaby ceny za fragment działki przeznaczony w planie miejscowym pod drogi publiczne. Średnia cena działek przy ul. P., czy na Z. to 500-600 zł/m2. Aktualnie w sprzedaży jest działka położona nieopodal wywłaszczonej nieruchomości - przy tej samej planowanej drodze KDD3 (ogłoszenie z portalu gratka.pl). Cena wskazana w ogłoszeniu to 550 zł/m², z tej działki również część zostanie wyodrębniona pod drogę, jednak w tej części wartość nieruchomości nie jest zaniżana. Działkę przy tej samej ulicy, położoną obok działek nr [...], skarżąca kupuje za cenę 420 zł/m² (tylko dzięki długotrwałym negocjacjom skarżącej w zakresie obniżenia ceny wyjściowej). Ustalenie odszkodowania na poziomie 86.370 zł spowoduje, że strona poniesie szkodę przynajmniej w wysokości 78.659 zł. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że z operatu nie wynika, czy przedstawione do porównania ceny nieruchomości odnosiły się do sprzedaży nieruchomości, czy jedynie do wysokości odszkodowań przyznanych przez gminę. Określając wartości rynkowe gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną do porównania nie należy bowiem przyjmować kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Ponadto, przyjęte do porównania nieruchomości co prawda znajdują się na terenie Kielc, jednak w zupełnie innych lokalizacjach. W niniejszej sprawie lokalizacja nieruchomości zdecydowanie przemawia na korzyść skarżącej. Biegła przyjęła transakcje z zupełnie innej części Kielc, gdzie nieruchomości były wywłaszczane w związku z poszerzeniem już istniejących dróg. Większość transakcji, na których się oparła to transakcje dotyczące nieruchomości znajdujących się przy tej samej ulicy. Poza tym, "najświeższa" transakcja przedstawiona w opinii pochodzi z sierpnia 2023 r. Biegła przyjęła trend czasowy wzrostu cen o 0,8% miesięcznie, nie wskazała przy tym w jaki sposób wyliczyła ten trend. Ceny prezentowanych w opinii nieruchomości zostały skorygowane jedynie do kwietnia 2024 r., natomiast sama opinia ustala wartość nieruchomości. Zatem opinia nie uwzględnia wzrostu cen (0,8%) miesięcznie za ostatnie 4-5 miesięcy, przez co wycena uległa dezaktualizacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 26 marca 2025 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z projektu umowy sporządzonej przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, doręczonego skarżącej, w którym Miasto Kielce proponuje przejęcie nieruchomości sąsiednich do działek [...] za kwotę 350 zł/m². Zdaniem strony, skoro sama Gmina rozpoczyna negocjacje od stawki 350 zł/m², to określenie w niniejszej sprawie wartości nieruchomości na poziomie 251,08 zł/m² jest skrajnie niekorzystne dla skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej "u.g.n." Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do art. 98 ust. 3 cyt. ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (tj. art. 128-135 u.g.n.). Jak stanowi art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zaś po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Stosownie do art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). W tym miejscu należy wyjaśnić, że to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego może zaś przebiegać w dwóch aspektach, mianowicie wartości merytorycznej z punktu widzenia wiadomości specjalnych, których ani organ ani Sąd nie posiadają, oraz z punktu widzenia jego równie istotnych cech niezwiązanych bezpośrednio z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości, tj. poprawności formalnej według kryteriów prawnych formy i treści oraz kryteriów oceny dowodów, które wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. To rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n. W niniejszej sprawie skarżąca nie podjęła próby podważenia merytorycznej zawartości operatu z punktu widzenia wiadomości specjalnych poprzez przedłożenie własnego kontroperatu bądź poddanie operatu rzeczoznawcy ocenie organizacji zawodowej. Zaniechanie to nie pozwala organom i Sądowi na kwestionowanie mocy dowodowej operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w aspekcie wiadomości specjalnych (por. wyroki NSA: z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1894/12; z 22 marca 2024 r., sygn. I OSK 2729/23). W sytuacji, gdy organ nie powziął, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wątpliwości co do prawidłowości operatu, nie miał obowiązku poddawać go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Natomiast w zakresie możliwych w niniejszej sprawie innych kryteriów oceny operat nie budzi zastrzeżeń. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Ustaliła, że wyceniana nieruchomość stanowi działki, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, "K." zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 20 marca 2014 r. [...] przeznaczone są pod drogę publiczną klasy dojazdowej (symbol KDD.3 i KDD.4). Biegła, po odrzuceniu transakcji skrajnych, przyjęła do porównania 13 transakcji w okresie od kwietnia 2022 r. do sierpnia 2023 r. dotyczących nieruchomości gruntowych o podobnych cechach. Jako podstawowe kryterium podobieństwa przyjęła lokalizację (położenie na terenie miasta Kielce), stan prawny (przedmiot prawa własności) oraz przeznaczenie lub cel nabycia (pod komunikację). Obliczyła, że jednostkowe ceny po uwzględnieniu trendu czasowego na poziomie 9,6 % (0,8 % miesięcznie) mieszczą się w przedziale 121,56 zł - 251,61 zł za m2. Wskazała, że szczególne znaczenie cenotwórcze w odniesieniu do przeciętnej ceny 1 m2 gruntu mają następujące cechy: położenie szczegółowe nieruchomości - 50%, przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny, sąsiedztwo - 30%, sposób użytkowania, zagospodarowania - 20%. Po zastosowaniu współczynników korygujących, wartość 1 m² gruntu została określona na kwotę 251,08 zł. Wartość składników budowlanych (tj. utwardzenie terenu) określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. W ocenie Sądu opinia rzeczoznawcy majątkowego przedstawia się jako pełna, wszechstronnie i szczegółowo uzasadniona, sporządzona z zachowaniem wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. poz. 1832). Z jej treści nie wynikają wątpliwości odnośnie przyjętych metod i sposobu wyceny, w tym doboru transakcji. Poszczególne składniki opinii wyczerpują nakazany ustawowo zakres operatu, który realizuje ponadto unormowane ustawowo wymogi treści operatu. Nie jest rzeczą Sądu rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych. Jak podkreślono wyżej, ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie administracyjne nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Jedynie kontroperat lub ocena organizacji zawodowej, umożliwiłyby podważenie merytorycznej zawartości operatu sporządzonego w niniejszej sprawie. Polemika skarżącej zarzucająca brak uwzględnienia w porównaniu transakcji młodszych niż z sierpnia 2023 r. sprowadza się w istocie do podważenia działań rzeczoznawcy w zakresie wiedzy specjalistycznej. Tymczasem negatywna ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza jego treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzenia, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Nie jest prawdą, jak sugeruje skarżąca, że z operatu nie wynika, czy przedstawione do porównania ceny nieruchomości odnosiły się do sprzedaży nieruchomości, czy jedynie do wysokości odszkodowań przyznanych przez gminę. W operacie wyraźnie wskazano, że zestawienie dotyczy transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości. Transakcje miały miejsce w okresie dwóch lat przed sporządzeniem operatu, co oznacza, że ich dobór nie wymaga dodatkowego uzasadnienia (§ 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia). W tym miejscu należy podkreślić, że samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności. Skarżąca nie przedłożyła własnego operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, ani nie skorzystała z procedury przewidzianej w art. 157 u.g.n. Organy administracji ani Sąd nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w jego merytoryczną treść właściwie kwestionowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Zasadniczy zarzut dotyczy błędnego zastosowania § 49 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Treść tego unormowania nie pozostawia wątpliwości, że jego prawidłowe zastosowanie powinno polegać najpierw na analizie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, w przypadku braku takich transakcji – na rynku regionalnym, a dopiero brak transakcji na rynku regionalnym uzasadnia – zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia – określenie wartości rynkowej uwzględniające przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tak zarysowana hierarchia etapów wyceny nieruchomości drogowej jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. I OSK 1663/20). Odnosząc się do kwestii relacji między § 49 ust. 4 rozporządzenia a art. 134 u.g.n. Sąd podziela przeważający zdecydowanie w orzecznictwie pogląd, sformułowany na tle § 36 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, że nie jest dopuszczalne stosowanie ustawowej zasady korzyści w odniesieniu do nieruchomości objętych zakresem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, tj. przejmowanych pod drogi publiczne (por. wyroki NSA: z 2 października 2019 r., sygn. I OSK 5/18; z 26 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 518/22; M. Gdesz "Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym" ZNSA 2022/1/36-48). Przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia należy traktować w stosunku do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości jako swego rodzaju lex specialis, innymi słowy uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych. Przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, czyli takie ustalenie statusu planistycznego nieruchomości, które uniemożliwia realizację tego celu przez prywatnego właściciela, np. drogi publiczne, linia kolejowa, lotnisko międzynarodowe, w żaden sposób nie kształtuje prawa własności dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wyznaczenie w planie czy w decyzji takich terenów wiąże się bowiem z przyznaniem uprawnienia do wywłaszczenia nieruchomości (jej przejęcia) a nie z kształtowaniem zasad wykonywania własności prywatnej. Gwarancja wartości prawa własności powinna więc być w tym przypadku rozumiana jako rekompensata za wartość utraconego prawa, czyli taką wartość, jaką miała nieruchomość, gdyby nie doszło do jej przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Natomiast mechanizm rekompensaty dla właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego uregulowany został w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 130 u.g.n. przez brak dokonania waloryzacji odszkodowania z powodu wzrostu wartości nieruchomości w okresie między sporządzeniem operatu szacunkowego a wydaniem decyzji, wskazać należy, że stosownie do treści art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. Organ odwoławczy wydał decyzję przed upływem 12 miesięcy od sporządzenia operatu. Brak więc było podstaw do żądania od rzeczoznawcy ustalenia innej wartości nieruchomości, a tym bardziej do samodzielnej waloryzacji tej wartości przez organ. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.