II SA/Ke 1044/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz J. J. kwotę 1433 (tysiąc czterysta trzydzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J.J. od decyzji z [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii wymierzającej stronie karę pieniężną w kwocie 5.400,00 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 27 kwietnia 2015 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Weterynarii przeprowadzili kontrolę na działkach rolnych o numerach [...] w obecności użytkownika tych działek J.J. Ustalenia z kontroli zostały opisane w protokole kontroli. W trakcie kontroli stwierdzono uchybienia w zakresie stosowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego polegające na stosowaniu do nawożenia gleby ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego tj. resztki materiału pochodzenia zwierzęcego (skóra, sierść) w daleko posuniętym rozkładzie. Ponadto właściciel nie udostępnił handlowego dokumentu identyfikacyjnego dla zastosowanych produktów, co uniemożliwiło zakwalifikowanie użytego materiału do odpowiednich kategorii określonych w rozporządzeniu (WE) 1069/2009. W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał [...] decyzję, w której nakazał usunięcie stwierdzonych podczas kontroli uchybień oraz zakazał stosowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego niezgodnie z wymaganiami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009. Nadto ponieważ J.J. nie posiadał dokumentów handlowych potwierdzających spełnienie wymagań określonych w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, to zgodnie z art. 85 ust. 2 lit. c ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, organ I instancji wymierzył mu decyzją z 19 czerwca 2015 r. karę pieniężną w kwocie 5.400,00 zł. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 (Dz.U.L.300 z 14.11.2009 r. str. 1), podmioty zapewniają, aby produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas przewozu towarzyszył dokument handlowy. Towarzyszące produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas przewozu dokumenty handlowe zawierają co najmniej informację o pochodzeniu, miejscu przeznaczenia i ilości takich produktów oraz opis produktów i ich oznaczenia, jeżeli takie oznaczenie jest wymagane przez powyższe rozporządzenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że J.J. nie przedstawił dokumentu handlowego dla zastosowanych na działce ubocznych produktów, co uniemożliwiło zakwalifikowanie użytego materiału do odpowiednich kategorii określonych w rozporządzeniu 1069/2009. W związku z tym organ I instancji zakwalifikował zastosowane do nawożenia gleby uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego do kategorii 3 o najniższym poziomie zagrożenia. Organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego zlecił organowi I instancji przesłuchanie świadków na okoliczność przytoczoną przez stronę w odwołaniu tj. że istnieją dokumenty świadczące o pochodzeniu, miejscu przeznaczenia oraz ilości produktów zastosowanych na działkach strony. Przesłuchani świadkowie w żaden sposób nie potwierdzili istnienia takich dokumentów. Zgodnie z art. 85 ust. 2 lit. c ustawy z dnia 11 marca 2004 r. ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn.zm.), kto prowadząc działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych nie posiada dokumentów handlowych spełniających wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 podlega karze pieniężnej. Wysokość kar pieniężnych została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. z 2014 r. poz.629). W § 3 pkt 2 lit. t tego rozporządzenia wskazano, że wysokość kary pieniężnej dla tego kto prowadząc działalność nadzorowaną nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce kategorii 3 lub produktu pochodnego pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, jeżeli masa tego materiału i produktu przekracza 1000 kg wynosi 5.400,00 zł. Organ II instancji nie zgodził się z argumentem odwołania, że masa materiału zwierzęcego, która została zrzucona na działce nr 415 nie przekraczała 1000 kg z uwagi na to, iż sam J.J. do protokołu kontroli (załącznik nr 1 do protokołu) podał, iż była to ilość "cztery samochody z naczepą typu patelnia.". Również argument, że do zakładu utylizacyjnego przekazał 70 kg ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego i tym samym wykonał nakazy zawarte w decyzji nr [...] nie może stanowić okoliczności przemawiającej za uchyleniem decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, wniósł J.J. W uzasadnieniu przyznał, że zawnioskowani w odwołaniu świadkowie nie potwierdzili istnienia dokumentów świadczących o pochodzeniu, miejscu przeznaczenia oraz ilości produktów pochodzenia zwierzęcego zastosowanych na działkach skarżącego, albowiem żaden z okolicznych rolników gminy S., do którego były przywożone tego rodzaju produkty takich dokumentów nie posiada, o czym wszyscy wiedzą, w tym również pracownicy Gminy Bodzechów jak i organ I instancji. Dalej autor skargi zarzucił, że nieprawidłowo została oceniona przez organy obu instancji wielkość zrzuconego na działce nr [...] materiału pochodzenia zwierzęcego, gdyż nie przekraczała ona 1000 kg. Dowodem na to jest fakt usunięcia przez skarżącego stwierdzonych w czasie kontroli uchybień poprzez zebranie i przekazanie do uprawnionego zakładu (...), ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego w postaci skóry, sierści i kości wydobytych z obornika w ilości 70 kg. Przede wszystkim zaś skarżący zarzucił, że "brak jest dokonania przez niego naruszeń określonych w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, a tym samym brak podstaw wymierzenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał poza przepisem art. 138 § 1 pkt 1 kpa przepisy: - art. 85 ust. 2 lit. c (faktycznie powinien być to art. 85a skoro art. 85 nie zawiera wskazanej jednostki redakcyjnej "ust. 2 lit c", a poza tym dotyczy on odpowiedzialności karnej) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 ze zmianami), dalej w określanej w skrócie jako ustawa o ochronie zdrowia zwierząt, - § 3 pkt 2 lit. t rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. poz. 629), dalej w skrócie określanego jako rozporządzenie, - art. 21 ust. 2 akapit pierwszy oraz ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego), dalej określanego w skrócie rozporządzeniem nr 1069/2009. Zgodnie z art. 85a ust. 2 lit c ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, kto prowadząc działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych nie posiada dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia spełniających wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy lub art. 48 ust. 5 rozporządzenia nr 1069/2009 lub art. 17 ust. 1 lit. b lub 31 rozporządzenia nr 142/2011 lub w przepisach wydanych na podstawie art. 26d ust. 12 podlega karze pieniężnej. Z kolei w myśl § 3 pkt 2 lit. t rozporządzenia wysokość kary pieniężnej dla tego kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a lub art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009 nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce materiału kategorii 3 lub produktu pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009 lub art. 17 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 142/2011, lub w przepisach wydanych na podstawie art. 26d ust. 2 ustawy wynosi: - 1400 zł – jeżeli masa tego materiału i produktu nie przekracza 10 kg, - 2400 zł – jeżeli masa tego materiału produktu nie przekracza 100 kg, - 4000 zł – jeżeli masa tego materiału produktu nie przekracza 1000 kg, - 5400 zł - jeżeli masa tego materiału produktu przekracza 1000 kg. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009, zawartym z rozdziale "główne obowiązki" sekcja 1 "gromadzenie, przewóz i identyfikowalność" podmioty zapewniają, aby produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas przewozu towarzyszył dokument handlowy lub, jeśli jest to wymagane przez niniejsze rozporządzenie lub środek przyjęty zgodnie z ust. 6, świadectwo zdrowia. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 akapit pierwszy towarzyszące produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas transportu dokumenty handlowe i świadectwa zdrowia zawierają co najmniej informację o pochodzeniu, miejscu przeznaczenia i ilości takich produktów oraz opis produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych i ich oznaczenia, jeśli takie oznaczenie jest wymagane przez niniejsze rozporządzenie. Z istoty kary administracyjnej wynika, że jest ona stosowana wówczas, gdy dochodzi do naruszenia obowiązków określonych w ustawie. Tak więc aby nałożyć karę administracyjną na dany podmiot konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek, którego niewykonanie zagrożone jest tą karą oraz wykazanie, że na danym podmiocie taki obowiązek spoczywał. W niniejszej sprawie kara pieniężna została nałożona na rolnika, na którego pole zostały zwiezione jako nawóz odpady zwierzęce. Brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że to sam skarżący dokonał przewozu tych odpadów. Organ takich ustaleń zresztą nie czyni. Jednakże jako podstawę prawną nałożenia kary wskazuje jedynie takie przepisy, z których wynika obowiązek posiadania dokumentów handlowych przy przewozie ( poza zacytowanymi wyżej przepisami także przywołane w art. 85a ust. 2 lit. c ustawy o ochronie zdrowia zwierząt art. 17 ust. 1 pkt b i art. 31 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/we w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnej na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz. U. UE.L.2011.54.1). W myśl pierwszego z nich w odniesieniu do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych podmioty zapewniają dołączenie do nich, na czas przewozu, dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia, zgodnie z wymogami określonymi w załączniku VIII rozdział III. Z kolei zgodnie z art. 31 rozporządzenia 1142/2011 dotyczącym przewozu i tranzytu, do przesyłek produktów pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, przeznaczonych do przywozu do UE lub tranzytu przez jej terytorium dołącza się świadectwo zdrowia i deklaracje zgodne z wzorami przedstawionymi w załączniku XV do niniejszego rozporządzenia, w miejscach wprowadzania na terytorium UE, gdzie odbywają się kontrole weterynaryjne, w myśl dyrektywy 977/78/WE. Jak z powyższego wynika, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał przepisu, który nakładałby na skarżącego jako rolnika, na którego grunt zostały przez osobę trzecią przywiezione odpady zwierzęce, obowiązek posiadania dokumentów przewozowych. Zauważyć zaś należy, że także przywołane w art. 85a ust. 2 lit. c ustawy o ochronie zdrowia zwierząt przepisy wydane na podstawie art. 26d ust. 2 tej ustawy dotyczą tylko wzoru dokumentu handlowego stosowanego przy przewozie wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz produktów pochodnych (wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 26d ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2014 r. - Dz. U. z 2014 r., poz. 1222). Tak więc organ odwoławczy przywołał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia same przepisy sankcjonujące, nie wskazał zaś żadnych przepisów sankcjonowanych, a więc takich, które nakładałyby na skarżącego jako rolnika obowiązek posiadania dokumentów handlowych potrzebnych przy przewozie odpadów zwierzęcych. Organ I instancji dodatkowo wskazał na art. 32 ust. 1 lit. a, d, c, d rozporządzenia nr 1069/2009, zgodnie z którym nawozy organiczne i polepszacze gleby mogą być wprowadzone do obrotu i stosowania, pod warunkiem, że: a) pochodzą one z materiału kategorii 2 lub kategorii 3; b) zostały wyprodukowane zgodnie z warunkami dla sterylizacji ciśnieniowej lub innymi warunkami, aby zapobiec ryzyku stwarzanemu dla zdrowia ludzi zwierząt, zgodnie z wymogami ustanowionymi zgodnie z art. 15 i wszystkimi środkami, które zostały ustanowione zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu; c) pochodzą, odpowiednio, z zatwierdzonych lub zarejestrowanych przedsiębiorstw lub zakładów oraz d) w przypadku mączki mięsno – kostnej pochodzącej z materiału kategorii 2 i przetworów białek zwierzęcych przeznaczonych do użytku jako nawozy organiczne i polepszacze gleby, zostały one zmieszane ze składnikiem, aby wykluczyć dalsze użycie mieszaniny na pasze, i oznaczone, jeżeli wymagają tego środki przyjęte na mocy ust. 3. W ocenie Sądu żaden z powyższych przepisów nie nakłada na rolnika obowiązku posiadania dokumentów handlowych wymaganych przy przewozie odpadów, samo zaś naruszenie tych przepisów nie daje podstawy do nałożenia kary pieniężnej, o jakiej mowa w § 3 pkt 2 lit. t rozporządzenia. Jak wynika z art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. j to ten właśnie przepis stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków określonych w art. 32 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa decyzja powinna między innymi zawierać uzasadnienie prawne, a więc wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu ani organ odwoławczy ani też organ I instancji nie wskazały przepisów, które dawałyby podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Organy nie ustaliły także czy i jaką działalność nadzorowaną w rozumieniu art. 23 ust. 1 lit.a lub art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009 prowadził skarżący. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U .z 2012 r., poz. 270 ze zmianami). Stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 tej samej ustawy Sąd zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania, na które składają się: wpis od skargi w kwocie 216 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 1200 zł ustalone stosownie do § 6 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (teksy jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 20215 r., poz. 1804) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyeliminować wskazane wyżej nieprawidłowości. Nadto w sytuacji, gdyby zdaniem organu istniały podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, której wysokość byłaby uzależniona od ilości wywiezionych na pole odpadów, organ winien dokładniej ustalić sposób wyliczenia tej ilości, poprzez wskazanie chociażby jaka jest ładowność pojazdów typu patelnia.