II SA/Ke 1047/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 października 2016r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 października 2016 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak: [...], odmawiającą nakazania rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 18,35m x 4,25m zlokalizowanego na działce nr 387 w P. 62, gm. J., będącego własnością J. M.. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w wyniku oględzin na działce nr 387 w P. dokonanych w dniu 16.07.2014 r. ustalono, iż na jej terenie znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 4,25m x 18,35m zlokalizowany w granicy wschodniej działki. Budynek posiada ściany z pustaków posadowione na ławie, brak stropu i dachu. Stwierdzono, że ściany nośne i działowe są w dostatecznym stanie technicznym. Zgodnie z oświadczeniem inwestora – J. M., zgłoszenie przez niego remontu tego budynku w dniu 23.06.2014 r. polegającego na wymianie więźby dachowej i pokrycia dachowego, zakończyło się sprzeciwem Starosty (decyzja z dnia 21.07.2014 r. znak: [...]). Pismem z dnia 21.07.2014 r. organ poinformował A. M., iż inwestor nie może kontynuować robót budowlanych związanych z remontem, albowiem niezbędne jest uzyskanie przez niego pozwolenia na budowę. Jednocześnie zaznaczono, że brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie. A. M. w pismach z dnia 12.10.2014 r. i 20.04.2015 r. domagał się stwierdzenia, że istniejący budynek stanowi samowolę budowlaną i wydania decyzji na rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Z pisma Burmistrza z dnia 17.06.2016 r. wynikało, że w rejestrach z lat 1960 – 1970 nie ma informacji dotyczących wydania w ww. okresie pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia na budowę budynku gospodarczego wydanego na nazwisko inwestora tj. T. M. w miejscowości P.. Organ I instancji ustalił, że Starosta na wniosek J. M. decyzją z dnia 24.03.2016 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek gospodarczo-garażowy. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 23.05.2016 r. znak: [...] zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy, zaś od tej decyzji została złożona skarga do WSA w Kielcach. Nie znajdując podstaw do nakazania w niniejszej sprawie rozbiórki, PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 3.08.2016 r. W odwołaniu A. M., właściciel działki sąsiedniej (nr 388) zakwestionował zgodność legalizacji budynku z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., domagając się jego rozbiórki. Uznał, że ocena stanu technicznego obiektu powinna wynikać z opisu technicznego, a nie z oględzin. Jego zdaniem, ustalenia organu odnośnie posadowienia budynku na ławach betonowych są nieprawdziwe, skoro nie wykonano punktowego odkopania fundamentów i brak jest dokumentacji na ten budynek. Stwierdził, że fundament budynku został wykonany z różnego rodzaju materiałów takich jak: gruz, kawałki cegieł, kamień opoka i.t.p., natomiast ściany budynku na długości 1/3 wykonane są z czerwonej cegły, a na pozostałej długości z bloczków żużlowych (pustaków), a nie jak napisano w decyzji. Swoje stanowisko odwołujący poparł załączając zdjęcia z lipca 2014 r. wykonane od strony jego działki, które miały obrazować użyte materiały budowlane i stan techniczny obiektu. Rozpatrując odwołanie WINB wskazał, że inwestorem spornego budynku był T. M., który wybudował go ok. 1965 r. Budowa takiego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem żaden z przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 7 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką, i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego obowiązującego do 28.02.1973 r. nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Przepis § 7 pkt 11 w/w rozporządzenia stanowił, że budowa na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast budynków gospodarskich, przeznaczonych na własny użytek inwestorów prywatnych, należy do robót budowlanych, które dla uzyskania pozwolenia na budowę od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego, nie wymagają przedstawienia projektu podstawowego. Z § 8 w/w rozporządzenia wynika zaś, że budowa budynków tego typu wymagała jedynie przedstawienia powiatowemu organowi państwowego nadzoru budowlanego szkicu sytuacyjnego uwidoczniającego dostatecznie jasno usytuowanie projektowanego budynku w stosunku do ulicy, granic działki i sąsiednich budynków oraz opis techniczny jego zewnętrznego wykończenia. W ocenie organu z faktu, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany około 1965r. bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na jego budowę wynika, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. przepisu art. 48 (dotyczącego obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przywołując przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ stwierdził, że obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy podlega przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że: 1. znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 2 tej ustawy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 tego artykułu. Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych organ wywiódł, że warunkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku, prócz bezspornego naruszenia przepisów techniczno - budowlanych obowiązujących w dacie jego budowy jest ustalenie i wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu, a nadto, że pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia ma charakter niedopuszczalny. Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 w/w ustawy. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wyżej wymienionych stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Organ podkreślił, że w czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne obowiązujące w chwili wydawania decyzji, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem organu nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w Prawa budowlanego, gdyż z akt sprawy wynika, że obecnie teren, na którym znajduje się działka nr ewid. 387 położona w P. nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla części działki nr 387, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta znak: [...] z dnia 21.07.2015r. o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25.09.2015r., znak: [...], którą ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele gospodarczo- garażowe. W oparciu m.in. o w/w decyzję o warunkach zabudowy wydana została decyzja Starosty z dnia 24.03.2016r. o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele gospodarczo-garażowe, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 23.05.2016r. [...]. Ponieważ lokalizacja istniejącego obiektu budowlanego w granicy działki jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta znak: [...] z dnia 21.07.2014r. o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25.09.2015r., znak; [...] - nie zachodzi okoliczność do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w Prawa budowlanego. W rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również okoliczności wymienione w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2, które dawałyby podstawę do nakazania rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny, który skarżący wskazał w odwołaniu (zdjęcia przedstawiające pęknięcie ściany). Z akt sprawy wynika, że inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę tego budynku, a ocena stanu technicznego istniejącego budynku pod kątem sposobu prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją tej inwestycji winna być uwzględniona w projekcie budowlanym sporządzonym przez osobę uprawnioną, załączonym do udzielonego pozwolenia na budowę, tj. decyzji Starosty z dnia 24.03.2016r. Z podniesionych wyżej względów WINB uznał za zasadne stanowisko organu I instancji odnośnie braku przesłanek określonych w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r, które uzasadniałyby nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. M. podtrzymał zastrzeżenia ujęte w pismach z dnia: 12.10.2014 r., 22.07.2016 r., 1.09.2016 r. i zażaleniu z 22.05.2016r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2017 r. skarżący podniósł, że pracownicy organu nie przestrzegają prawa, ustalonych terminów na załatwienie spraw. Zarzucił, że organy rozstrzygały sprawę dopiero po uzyskaniu przez sąsiada pozwolenia na budowę, a nie od razu w 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w połowie lat 60. ub. wieku w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm.), dalej "UPb", przepisu art. 48 – dotyczącego obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na brak w Ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej "UPb z 1974 r.", przepisów przejściowych, z których by wynikało, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie (1 marca 1975 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, do obiektów, które zostały pobudowane przed dniem 1 marca 1975 r. stosuje się Prawo budowlane z 1974 r., a nie Ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Zastosowanie w niniejszej sprawie mają więc przepisy UPb z 1974 r. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. II OSK 496/15). Zgodnie z art. 37 ust. 1 UPb z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie Sądu organ trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ww. ustawy. Z uwagi na treść decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 lipca 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia 25 września 2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego na działce nr 387 w P. budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele gospodarczo-garażowe, przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. W konsekwencji nie znajduje tu zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 UPb w 1974 r. Brak jest również podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 UPb z 1974 r. Przepis ten powinien bowiem być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Pogląd ten był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie NSA (por. wyroki: z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10l; z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1318/15). Do orzeczenia nakazu przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w tym przepisie ustawodawca wymaga, aby wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tymczasem z akt sprawy nie wynika aby przedmiotowy budynek budził obawy w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji i mienia, a także możliwości prawidłowego korzystania przez użytkowników. Brak jest także podstaw do twierdzenia, że powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym kontekście kluczowe znaczenie ma fakt, że decyzją z dnia 24 marca 2016 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. M. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele gospodarczo-garażowe na działce nr 387 w P., gm. J.. Rozstrzygnięcie to Wojewoda utrzymał w mocy decyzją z dnia 23 maja 2016 r., a skarga A. M. na tę decyzje została przez tut. Sąd oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Ke 677/16. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę uprawnienia kontrolne organów administracji architektoniczno-budowlanej ograniczają się wprawdzie wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska i nie obejmują badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, nie oznacza to jednak, że projekt budowlany może być z nimi sprzeczny. Jak bowiem wynika z treści art. 20 ust. 1 pkt 1 UPb, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (ust. 2). Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (ust. 4). Rażące nieprzestrzeganie przez projektanta przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 ust. 1-2b UPb stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 UPb). Osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą podlegają ponadto odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 95 UPb). W świetle powyższego, wszelkie kwestie związane ze stanem technicznym budynku rozważane są w projekcie budowlanym. Skoro projekt budowlany dotyczący przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego, zatwierdzony przez Starostę decyzją z dnia 24 marca 2016 r. został opracowany przez osoby mające odpowiednie uprawnienia budowlane, co jest w sprawie bezsporne, do projektu budowlanego dołączono oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oznacza to, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Decyzja Starosty z dnia 24 marca 2016 r. funkcjonuje w obrocie prawnym i brak jest podstaw do jej kwestionowania. W tej sytuacji zbędne było przeprowadzanie w niniejszej sprawie dowodów na okoliczność stanu technicznego budynku. To zaś, że PINB wydał decyzję po upływie ponad dwóch lat od oględzin nieruchomości, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, może być natomiast podstawą skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd miał za zadanie ocenić, czy decyzja o odmowie wydania nakazu rozbiórki jest zgodna z obowiązującym prawem na dzień orzekania przez organ, a nie zajmować się ewentualną opieszałością organu. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 Ppsa.