II SA/Ke 105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. B. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji z dnia 24.10.2014r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 24.10.2014r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę [...]. W dniu 7.11.2018r. A. B. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. ostatecznej decyzji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 K.p.a., domagając się jednocześnie wstrzymania wykonania tego rozstrzygnięcia ze względu na niedopuszczalną ingerencję w środowisko i narażenie inwestora na straty materialne. Postanowieniem z dnia 30.11.2018r. organ I instancji wznowił postępowanie zakończone wydaniem ww. ostatecznej decyzji z dnia 24.10.2014r. Postanowieniem z dnia 4.12.2018r. Starosta [...], działając na podstawie art. 152 § 1 i art. 141 § 1 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji – ze względu na okoliczności sprawy, które wskazują na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że budynek jest realizowany w odległości około 230 m od granicy z działką nr A A. B., a działkę inwestora i działkę strony dzieli dodatkowo działka nr 679/2 o szerokości ok. 79 m, będąca własnością Gminy [...]. Obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu nie ogranicza możliwości zagospodarowania lub zabudowy nieruchomości nr 585. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła A. B., podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 86 i art. 76 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wojewoda [...], wydając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podkreślił że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei w myśl art. 152 § 2 K.p.a. na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie. Analizując ten ostatni przepis organ wskazał – a contrario – że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013r. o sygn. akt II OSK 1794/11). W konsekwencji, zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym. Tym samym uznano, że merytoryczne zarzuty zawarte we wniesionym zażaleniu nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia. Końcowo organ wyjaśnił, że bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, iż w postanowieniu z dnia 4.12.2018r. Starosta [...] zawarł błędne pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia. Z takiego błędnego pouczenia nie można bowiem wywodzić jakichkolwiek praw procesowych, w tym dotyczących możliwości zaskarżenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. postanowienie Wojewody [...] wniosła A. B., zarzucając organowi: a) niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie zastosowanie ma art. 159 K.p.a.; b) naruszenie art. 152 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje zażalenie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, że stosownie do art. 152 § 2 K.p.a. na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. W konsekwencji, jak podkreśla się w orzecznictwie przez postanowienie "w sprawie wstrzymania" wykonania decyzji należy rozumieć zarówno postanowienie o wstrzymaniu, jak i o odmowie wstrzymam wykonania decyzji. Tym samym rozwiązanie przyjęte w cyt. przepisie różni się o tego, które przewidziano w art. 159 § 2 K.p.a., który dopuszcza zaskarżenie w drodze zażalenia tylko postanowienia "o wstrzymaniu" wykonania decyzji. Reasumując A. B. stwierdziła, że w wyniku nieprawidłowej oceny podstawy prawnej skierowanego wniosku Wojewoda [...] błędnie uznał, że skarżącej nie przysługuje zażalenie w sprawie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Tym samym sąd administracyjny bada zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej kognicji, stwierdza że Wojewoda [...] naruszył przepisy postępowania, to jest art. 134 w związku z art. 144, jak również art. 141 § 1 w zw. z art. 152 § 2 K.p.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest wydane po wznowieniu postępowania postanowienie Wojewody [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia A. B. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia 24.10.2014r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał a contrario, że jedynie "na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, w myśl art. 152 § 2 K.p.a. służy stronie zażalenie". Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu jest błędne. Jak stanowi bowiem art. 152 § 2 K.p.a., cyt.: "na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze". Treść przytoczonego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na każdy rodzaj rozstrzygnięcia dotyczący wstrzymania wykonania decyzji. W konsekwencji, jak zgodnie podkreśla judykatura, zażalenie przysługuje zarówno na postanowienie o wstrzymaniu, jak i na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania, na co wskazuje zawarty w art. 152 § 2 K.p.a. zwrot "w sprawie wstrzymania" (por. wyrok NSA w z dnia 19.12.2012r., sygn. akt II OSK 1510/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.11.2015r. o sygn. akt II SA/Kr 1183/15, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Zwraca się przy tym uwagę na rozróżnienie w uregulowaniu instytucji wstrzymania wykonania decyzji w trybach nadzwyczajnych tj. po wznowieniu postępowania i wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Użyty w art. 159 § 2 K.p.a. termin "o wstrzymaniu wykonania" wskazuje bowiem, że zażalenie służy tylko na postanowienie orzekające o wstrzymaniu wykonania i jest zdecydowanie węższe od regulacji zawartej w art. 152 § 2 K.p.a., gdzie mówi się o przysługiwaniu zażalenia "w sprawie wstrzymania" (tj. we wszystkiego rodzaju rozstrzygnięciach, gdy tylko dotyczą one wstrzymania wykonania)". Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko. Zasada ta nie była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do tej pory kwestionowana, a postanowienia dotyczące odmowy wstrzymania decyzji wydane na podstawie przepisu art. 152 K.p.a. podlegały kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. Co się zaś tyczy przywołanego przez Wojewodę [...]ego wyroku NSA z dnia 31.01.2013r. o sygn. akt II OSK 1794/11, to orzeczenie to dotyczyło innego stanu faktycznego i prawnego, w związku z czym nie miało znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mianowicie sprawa ta dotyczyła odmowy wstrzymania na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykonania decyzji w odmiennym trybie – w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem zaskarżone przez A. B. postanowienie zostało wydane po wznowieniu – na podstawie art. 149 § 1 i art. 141 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 K.p.a. postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 24.10.2014r. – postanowieniem z dnia 30.11.2018r. Jak trafnie zatem podniesiono w skardze brak podstaw by uznać, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ww. art. 159 § 2 K.p.a., zgodnie z którym na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie. Ponadto, jak zauważył NSA, do tego rodzaju postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze zastosowanie ma art. 142 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a więc strona może je zaskarżyć we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionym od decyzji merytorycznej tych organów. W postępowaniu wywołanym zażaleniem skarżącej doszło również do uchylenia się przez organ II instancji od oceny materiału dowodowego przez pryzmat art. 152 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W tym zakresie Wojewoda [...] nie odniósł się do twierdzeń Starosty [...] o wyszczególnionych okolicznościach sprawy, które wskazują na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, ograniczając się do konstatacji, że merytoryczne zarzuty zawarte we wniesionym zażaleniu nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia. Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że na postanowienie Starosty [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, zgodnie z zawartym pouczeniem, przysługiwało zażalenie – co przesądziło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody [...]ego. Rozstrzygając ponownie organ II instancji, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – postępowanie zażaleniowe z uwzględnieniem treści art. 152 K.p.a. i w zależności od jego rezultatów wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 120 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie postanowienie organów II instancji (pkt I wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku.