II SA/Ke 105/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2023 r. znak: SKO.PS-80/4796/2726/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z 7 grudnia 2023 r., znak: SKO.PS-80/4796/2726/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej także jako: Kolegium lub SKO) po rozpatrzeniu odwołania L. B. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z 24 kwietnia 2023 r., znak: Śrw.5211.000076.2023 o odmowie przyznania ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem I. B. Organ II instancji ustalił, że L. B. oraz jej mąż mieszkają w Polsce od 27 lutego 2022 r. L. B. posiada obywatelstwo ukraińskie, ma status UKR (PESEL) czyli status prawny cudzoziemca (Ukraińca), co oznacza objęcie ochroną czasową, jaką mogą otrzymać osoby w Polsce, które przybyły do Polski w związku z toczącą się pełnowymiarową wojną w Ukrainie, czyli po 24 lutym 2022 r. I. B. także posiada obywatelstwo ukraińskie, status w Polsce UKR. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowcu Świętokrzyskim z 19 października 2022 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na czas określony do 31.10.2025 r. Wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 49 roku życia. Utrzymując w mocy odmowę przyznania L. B. świadczenia pielęgnacyjnego SKO przywołało wyrok WSA w Gliwicach z 24.08.2023 r. II SA/Gl 869/23 i stwierdziło, że nie spełnia ona żadnego z warunków podmiotowych z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), z którego wynika, że beneficjentami tych świadczeń mogą być obywatele polscy oraz cudzoziemcy. Nie spełnia też warunków z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z powyższym przepisem obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. L. B. nie jest obywatelem polskim ani obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, jest obywatelem Ukrainy, a Rzeczypospolitą Polską nie wiążą z Ukrainą umowy dwustronne o zabezpieczeniu społecznym. Korzysta ona na terytorium Polski z ochrony czasowej, o której mowa w art. 106 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2023 r., poz. 1504). Ponadto Kolegium podniosło, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w powiązaniu z art. 13 ust. 1 do ust. 4 Dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania czasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę miedzy Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U.UE.L.z 2001 r. Nr 212, str. 12), Państwa członkowskie zapewniają osobom korzystającym z tymczasowej ochrony niezbędną pomoc z zakresie pomocy społecznej i opieki medycznej. Świadczenia pielęgnacyjne są przyznawane jako rekompensata osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z rezygnacja zatrudnienia, w szczególności utraconych dochodów. W odróżnieniu od świadczeń z pomocy społecznej nie są krótkotrwałymi formami wsparcia umożliwiającymi uzyskanie środków do życia lub środków pozwalających na przezwyciężenie trudnych sytuacji. Tym samym nie stanowią "niezbędnej pomocy w zakresie pomocy społecznej i uzyskania środków do życia" bądź "niezbędnej pomocy medycznej", o których mowa w art. 13 ust. 2 i ust. 4 Dyrektywy o ochronie czasowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L. B. zarzuciła decyzji Kolegium: 1. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy; 2) art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego; 3) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa i zinterpretowanie przepisów bez uwzględnienia słusznego interesu strony. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 17 ust. 1 a) i b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniosła, że liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz decyzje organów administracyjnych, w szczególności jednostek samorządu terytorialnego i ośrodków pomocy społecznej, a także samorządowych kolegiów odwoławczych, dają podstawy do korzystnej dla niej interpretacji przede wszystkim art. 17 ust. 1 a) i b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a Z akt administracyjnych wynika, że podstawą odmowy przyznania L. B. świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji było ustalenie, że niepełnosprawność I. B. istnieje od 49 roku życia, w sytuacji, gdy przepis art. 17 ust. 1b ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia, lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Naczelny Sąd Administracyjny jak również wojewódzkie sądy administracyjne w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywały, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ( dalej: u.ś.r.), został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo braku właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Dokonaną przez organ I instancji wykładnię przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. należało zatem uznać za wadliwą. Ponadto organ I instancji zauważył, że L. B. korzysta z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, w okresie od 13 grudnia 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r., na podstawie decyzji z 20 lutego 2023 r. Skarżąca została poinformowana przez organ, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez nią. W analizowanej sprawie uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ skarżąca złożyła oświadczenie informując, że w "przypadku otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od razu zrezygnuje ze specjalnego zasiłku na męża". Organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z 24 kwietnia 2023 r. nie ustosunkował się do stanowiska tego organu. Orzekając w sprawie uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego skarżąca nie spełnia żadnego z warunków podmiotowych z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., ani z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm), dalej jako ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, który by uprawniał ją do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem organu, art. 13 ust. 2 i ust. 4 Dyrektywy Rady 2001/55/WE o ochronie czasowej, implementowanej w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.Dz.U. z 2023 r., poz. 1504) pozwala na przyjęcie, że cudzoziemcom przysługuje pomoc medyczna, zakwaterowanie i wyżywienie, a także pomoc socjalna obejmująca m.in. stałą pomoc pieniężna na zakup środków czystości i higieny osobistej, pomoc w formie nauki języka polskiego, pomoce dydaktyczne dla dzieci korzystających z nauki i opieki w publicznych placówkach, szkołach podstawowych lub szkołach ponadpodstawowych, finansowanie przejazdów środkami transportu publicznego w celu leczenia lub poddania się szczepieniom ochronnym, a także w innych uzasadnionych przypadkach, ekwiwalent pieniężny w zamian za wyżywienie dziecka do ukończenia przez nie 6 lat lub ucznia szkoły podstawowej lub szkoły ponadpodstawowej, pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na pokrycie we własnym zakresie pobytu na terytorium RP. Uwzględniając powyższe uregulowanie organ odwoławczy stwierdził, że świadczenia rodzinne (w tym świadczenie pielęgnacyjne) nie stanowią obligatoryjnego elementu "niezbędnej pomocy w zakresie pomocy społecznej i uzyskania środków do życia", bądź "niezbędnej pomocy medycznej" w rozumieniu ww. Dyrektywy. Taki pogląd nie zasługuje na akceptację Sądu. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy stanowi: Jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 czerwca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Zgodnie z dyspozycją art. 2: Obywatela Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, uznaje się za osobę korzystającą w Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust.6); Obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone w niniejszej ustawie (ust. 7). Stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1: Obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do: świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Poza sporem pozostaje okoliczność, że L. i I. małżonkowie B. zamieszkują w Polsce od 27 lutego 2022 r., a zatem w okresie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Przebywają w Polsce legalnie, jak ustaliło Kolegium oboje posiadają w Polsce status: UKR. Z tego względu należy rozpatrywać prawo strony ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności w aspekcie art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Organ I w ogóle nie rozważał tej możliwości, skoro podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla organu I instancji stanowiły przeszkody związane z datą powstania niepełnosprawności. Z kolei organ odwoławczy dokonał niewłaściwej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy rozważając kwestię uprawnień do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego w aspekcie Dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. W ocenie Sądu Dyrektywa Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. zawarta w art. 14 ust. 1 do ust. 4, na którą powołuje się organ II instancji, nie znajduje przesądzającego znaczenia w sprawie. Zauważyć należy, że ww. Dyrektywa wyznacza jedynie minimalny standard przyznawanej ochrony natomiast państwa członkowskie mogą zdecydować o przyznaniu większych praw osobom uciekającym z określonego terytorium. Polska zdecydowała się udzielić większej ochrony obywatelom Ukrainy i ich małżonkom w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy. Jest to ustawa szczególna, której przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą o charakterze ogólnym, jakim jest ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych względów, wbrew opinii Kolegium, korzystanie z ochrony czasowej w Polsce obywateli Ukrainy, których pobyt uznawany jest za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego żonie w związku z opieką nad mężem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do których stosowania odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Możliwość nabywania prawa do świadczeń rodzinnych na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych zapewnia cudzoziemcom także przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że co do zasady, przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie wyłącza przyznania świadczeń dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi. Taki pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w pełni to stanowisko podziela (por. wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1549/23 z 20.12.2023 r., wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 408/23). W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji dokona ustaleń, czy legalny pobyt skarżącej uprawnia ją do podjęcia zatrudnienia, a w sytuacji potwierdzenia tego uprawnienia ustali spełnienie przez skarżącą przesłanek z art. 17 u.ś.r. i w tym przedmiocie wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.