II SA/Ke 105/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 24 maja 2024 r. nr II/5/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Jędrzejowie 24 maja 2024 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 609) w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 233) dalej: "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr II/5/24. W § 1 tej uchwały postanowiono, że: 1. Ustala się stawkę ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Jędrzejów za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych i ćwiczeniach w kwocie 24,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. Pojęcie ćwiczeń obejmuje również zawody sportowo-pożarnicze oraz manewry służb ratowniczych. 2. Ustala się stawkę ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Jędrzejów za udział w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty w kwocie 11,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Okręgowy w Kielcach, uchwale tej zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa: - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2024 r. poz.609), art. 15 ust. 1 i 1a) u.o.s.p polegającym na zawężeniu w § 1 działań za które ekwiwalent pieniężny przysługuje i pominięciu zabezpieczenia obszaru chronionego oraz zawężenia ustawowego pojęcia "szkoleń" za które przysługuje ekwiwalent pieniężny jedynie do szkoleń pożarniczych; - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15 ust. 1 u.o.s.p. polegającym na skorzystaniu w § 1 uchwały z terminu innego niż ustawowy "udział" zamiast "uczestnictwo" dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje; - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 283) poprzez sformułowanie w § 1 ust.1 uchwały definicji ustalającej znaczenie określenia zawartego w u.o.s.p - "ćwiczeń", które to pojęcie w świetle uchwały "obejmuje również zawody sportowo-pożarnicze oraz manewry służb ratowniczych". W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że art. 15 ust. 1 i 1 a) u.o.s.p. przyznaje uprawnienie do ekwiwalentu strażakowi ratownikowi, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu, ćwiczeniu oraz temu, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. tj. zabezpieczenie obszaru chronionego. Uprawnienie to przysługuje również kandydatowi na strażaka ratownika, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 tj. który ukończył 18 lat a nie ukończył 65 i jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Uchwała tymczasem w § 1 uprawnia do ekwiwalentu jedynie za udział w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu pozbawiając prawa do wypłaty ekwiwalentu za zabezpieczenie obszaru chronionego. Zawęża też szkolenia za które przysługuje ekwiwalent pieniężny jedynie do szkoleń pożarniczych. Zdaniem skarżącego nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie użycie w § 1 uchwały stwierdzenia, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych i ćwiczeniach. W art. 15 ust. 1 u.o.s.p. ustawodawca w nie posłużył się bowiem takim terminem, lecz terminem ''uczestnictwo". Wnoszący skargę też zarzucił, że podejmując kwestionowaną uchwalę Rada naruszyła § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 283). Stało się tak poprzez sformułowanie w § 1 ust. 1 uchwały definicji ustalającej znaczenie określenia "ćwiczeń". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem ćwiczenia, a zatem nie ma żadnych przeszkód prawnych aby niezdefiniowane w ustawie pojęcie było dodatkowo dookreślone w uchwale. W tym przypadku, aby nie było wątpliwości interpretacyjnych, zdefiniowano, że ćwiczenie obejmuje również zawody sportowo-pożarnicze oraz manewry służb ratowniczych. Organ podniósł, że ekwiwalent za zabezpieczenie obszaru chronionego należy się strażakowi ratownikowi OSP z mocy samego prawa i brak takiego zapisu w uchwale nie świadczy, że takiego ekwiwalentu za zabezpieczenie obszaru chronionego strażak ratownik OSP nie otrzyma. Powołując się na art. 11 ust. 1 u.o.s.p. organ dalej podniósł, że każde szkolenie ma charakter szkolenia pożarniczego i tak też to zostało ujęte w § 1 ust. 2 uchwały. Odnośnie zapisu § 1 ust. 1 uchwały, że ekwiwalent pieniężny należy się za "udział w działaniach ratowniczych" zamiast "uczestniczył w działaniu ratowniczym", organ zaznaczył, że nie został przepisany z ustawy cały zapis dotyczący ekwiwalentu pieniężnego lecz została ustalona stawka ekwiwalentu własnym zapisem. Wynika to z faktu, że organ musi mieć swobodę w redagowaniu zapisów zawartych w uchwałach i może używać innych sformułowań niż te, które są zawarte w ustawie jeżeli zapis w uchwale jest zgodny z intencją ustawodawcy. Ponadto wyrażenie "uczestniczył w działaniu ratowniczym" zawarte w ustawie jest synonimem wyrażenia "udział w działaniach ratowniczych" zawartym uchwale. Potwierdzeniem tej tezy są wyjaśnienia zawarte w słownikach języka polskiego. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie - wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. TK - K 35/08). Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (zob. TK - K 20/01) i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7). Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wedle którego - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 24 maja 2024 r.: 1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 1a. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Mając na uwadze treść powyższych regulacji Sąd uznał za niezasadny zarzut związany z pominięciem przez prawodawcę lokalnego, że ekwiwalent pieniężny przysługuje za działania, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., tj. zabezpieczenia obszaru chronionego. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że ten fragment art. 15 ust. 2 u.o.s.p. został wprowadzony do u.o.s.p. wraz ze zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1560), na mocy której dodano również przytoczony wyżej ust. 1a art. 15 u.o.s.p. Powyższy fragment art. 15 ust. 2 u.o.s.p. odnosi się zdaniem Sądu do wskazanych w punkcie 2 ust. 1a strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7. Ustawodawca w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wyraźnie określił, że ekwiwalent pieniężny otrzymują kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, lub strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, stosownie do posiadanych przez gminę środków. Zdaniem Sądu, uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., a także dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, jest fakultatywne. W gestii rady gminy leży zatem ustalenie i decyzja, że gmina posiada stosowne środki finansowe, aby przyznać ekwiwalent za działania wymienione w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. Tak też rozumiał ten przepis autor projektu nowelizacji u.o.s.p., która weszła w życie 8 września 2023 r., co potwierdza uzasadnienie projektu zmiany (druk sejmowy nr 3148) o treści: "(...) proponowane przepisy dają gminie możliwość wypłacania ekwiwalentu pieniężnego kandydatom na strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (...). Przepisy te dają taką możliwość gminie, a nie nakładają na nie obowiązku". Podobny pogląd został zaprezentowany w orzecznictwie w wyrokach: WSA w Rzeszowie z 28 maja 2025 r., II SA/Rz 140/25 i z 16 lipca 2025 r., II SA/Rz 119/25. Słusznie natomiast zarzucił skarżący, że w § 1 ust. 2 omawianej uchwały poprzez stwierdzenie, że ekwiwalent pieniężny ustala się za "udział w szkoleniu pożarniczym", Rada zawęziła pojęcie "szkoleń". Z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., wynika bowiem, że normuje on wyraźnie cztery rodzaje aktywności, tj.: uczestnictwo w działaniu ratowniczym, uczestnictwo w akcji ratowniczej, uczestnictwo w szkoleniu oraz uczestnictwo w ćwiczeniu. Zatem dookreślenie kategorii szkoleń poprzez użycie § 1 ust. 2 uchwały wyrazu "pożarniczych" jest niedopuszczalne. Nie budzi wątpliwości, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu, wprowadzenie uprawnienia do ekwiwalentu wyłącznie za szkolenie pożarnicze jest niedopuszczalnym zawężeniem zakresu stosowania ustawy. Odnosząc się do treści skargi należy podnieść, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.s.p. szkolenia, w tym szkolenia specjalistyczne strażaków ratowników OSP oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP, prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna na podstawie programów opracowywanych przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i zatwierdzanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz na podstawie programu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy, o którym mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1541, 1560 i 1972). Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie można zgodzić się z organem, że wynika z niego że każde szkolenie ma charakter szkolenia pożarniczego. W ocenie Sądu regulacja ta ma charakter techniczny wskazujący, że szkolenia, w tym specjalistyczne dla wymienionych w tym przepisie podmiotów prowadzone są nieodpłatnie przez Państwową Straż Pożarną. Należy podzielić zastrzeżenia Prokuratora, co do wskazania w uchwale, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych i ćwiczeniach oraz za "udział" w szkoleniu (§ 1 ust. 1 i 2). Ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się bowiem terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego, niż ustawowy dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej: "udział w działaniu ratowniczym" może nie być rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 marca 2023 r. sygn. III SA/Gd 644/22, wyrok NSA z 13 września 2023 r. w sprawie III OSK 2588/22). Zatem w tej części zaskarżona uchwała narusza materię uregulowaną odmiennie w ustawie. Nie ma więc racji organ, twierdząc w odpowiedzi na skargę, że ustawowe określenie "uczestniczył w działaniu ratowniczym" jest synonimem wyrażenia "udział w działaniach ratowniczych" zawartym zaskarżonej uchwale. Brak było także podstaw prawnych do określenia w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że "pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych". Nie ulega bowiem wątpliwości, że Rada nie posiada upoważnienia do definiowania, dookreślania, czy też doprecyzowywania pojęć ustawowych. Tak więc w omawianym zapisie Rada przekroczył delegację ustawową, gdyż z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wprost wynika, że Rada zobowiązana jest wyłącznie do określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w ćwiczeniu, bez definiowania tego pojęcia. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. 2026 r. poz. 300) wynika zakaz formułowania definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych w aktach niższego rzędu. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca nie wyjaśnił wprost, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu (zob. wyrok WSA w Szczecinie II SA/Sz 762/20), nie ma więc racji organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że skoro pojęcie "ćwiczenia" nie jest zdefiniowane w ustawie, to mogło zostać dookreślone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Wyeliminowanie jedynie § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, spowodowałoby jej nieczytelność, gdyż w obrocie prawnym pozostałyby wówczas § 2, 3 i 4, które odnoszą się do utraty mocy obowiązującej poprzedniej uchwały, powierzenia wykonania uchwały i jej publikacji oraz § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który dotyczy wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla podmiotów, będących uczestnikami szkoleń podstawowych. Istotnym jest zaznaczenie, że wadliwy akt prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji (Woś T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, wyd. Wolters Kluwer 2016). Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości