II SA/Ke 106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. U.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z [...] znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania K. U.-M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z 11 września 2012 r. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 1470,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości P. os. [...], działka nr ewid. [...] o powierzchni 970 m2 oraz 1319,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni 871 m2, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi gminnej. W uzasadnieniu SKO wskazało, że ww. rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie m.in. art. 144, 145, 146 i 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Gminy P. [...] z [...]r. w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Organ podniósł, że Gmina P. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie drogi na osiedlu [...], która została przekazana do użytku protokołem z 18 maja 2011 r. stwarzając w ten sposób warunki do korzystania z niej m.in. K. U.-M. - właścicielowi nieruchomości nr ewid. [...] w P.. W wyniku wybudowania tej drogi wartość ww. nieruchomości wzrosła łącznie o kwotę 9302,00 zł, co ustalił rzeczoznawca majątkowy sporządzonymi operatami szacunkowymi, w efekcie czego opłatę wyliczono na kwoty 1470,90 zł i 1319,70 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie zgadza się z naliczoną przez organ opłatą. Podkreśliła, że nie została zapoznana z operatem szacunkowym. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało na definicję opłaty adiacenckiej z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 144 ust. 1, art. 143 ust. 2 i art. 145 tej ustawy. Organ wskazał, że opłata adiacencka jest wyrazem partycypowania właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej i ma charakter obligatoryjny. O tym czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, będący warunkiem ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, przesądza opinia rzeczoznawcy majątkowego, który określa wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia i po jego wybudowaniu. W ocenie Kolegium z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zgodnie z podjętą [...]r. uchwałą Rady Gminy P. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Wójt Gminy P. ustalił na rzecz skarżącej opłatę w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. Operat, o którym wyżej mowa, odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego dla określenia wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Przyjęte do porównania działki posiadają porównywalne z wyceną parametry i położenie, identyczne przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania. Szacując wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi biegły przyjął do porównania z nieruchomością wycenianą trzy podobne. W przypadku nieruchomości [...] biegły ustalił wartość przed wybudowaniem drogi na kwotę 47.312 zł i 52.215 zł po jej wybudowaniu, a odnośnie działki nr [...] odpowiednio na 42.487 zł i 46.886 zł. Strona miała przy tym możliwość zapoznania się z operatami szacunkowymi – została poinformowana o tym pismem z 26 czerwca 2012 r. Oceniany operat organ uznał za fachowy, rzetelny, sporządzony na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego przez osobę uprawnioną – rzeczoznawcę majątkowego. Stanowił on więc dowód na określoną w nim wartość nieruchomości, który zarówno strony postępowania jak i sam organ miały obowiązek respektować. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła K. U.-M. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym dających podstawę do wznowienia postępowania tj. naruszenie prawa wystąpienia zgodnie z art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z wnioskiem o rozłożenie na raty oraz art. 32 Konstytucji RP tj. prawa równego traktowania przez władze publiczne. W ocenie skarżącej przy naliczaniu opłat adiacenckich naruszona została konstytucyjna zasada równego traktowania właścicieli nieruchomości przez władze publiczne, albowiem uchwała Rady Gminy P. w sprawie ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej dotyczy wszystkich inwestycji na terenie całej gminy P., w tym właścicieli działek na osiedlu [...]. K. U.-M. wskazała, że po przebudowie dróg okazało się, iż wartość działek [...] nie wzrosła i nie były wydane decyzje o opłacie adiacenckiej, podczas gdy, w jej ocenie, powinny być one naliczone wszystkim właścicielom albo żadnemu. Podniosła również, że jej sytuacja jest trudna, albowiem sama wychowuje syna i utrzymuje rodzinę, w związku z czym nie stać jej na jednorazowe obciążenie kosztami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygając w powyższym zakresie Sąd uznał, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały do niego właściwe przepisy prawa. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja, którą ustalono K. U.-M. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P., os. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], w związku z wybudowaniem drogi i stworzeniem skarżącej warunków do korzystania z niej. Regulacja prawna dotycząca opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej znajduje się w rozdziale 7 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Z mocy art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Definicję opłaty adiacenckiej zawiera z kolei art. 4 pkt 11 ustawy wskazując, iż jest nią opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatą ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się zaś budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Przywołane przepisy jednoznacznie wskazują, iż jakkolwiek zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty takich jak budowa i utrzymywanie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy, to działalność ta nie zawsze jest dla mieszkańców bezpłatna. Omawiana regulacja wprost bowiem uprawnia gminy do zrekompensowania sobie nakładów poniesionych na budowę drogi lub innej infrastruktury technicznej, właśnie kosztem mieszkańców. Prawo do żądania opłat na rzecz gminy w związku z wybudowaniem drogi ma podłoże w tym, że wykonaniu takiej inwestycji najczęściej towarzyszy wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z drogi. W związku z tym skoro podmiot publiczny ma udział w kształtowaniu nowej wyższej wartości nieruchomości przez urządzenie drogi, to przysługuje mu z tego tytułu prawo obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata adiacencka to bowiem nic innego jak świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia przez gminę w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w niniejszej sprawie było wybudowanie drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącej. Oczywistym przy tym jest, że - co do zasady - nieruchomość położona przy drodze o utwardzonej nawierzchni z urządzonymi zjazdami ma większą wartość niż nieruchomość położona przy drodze gruntowej. Z uwagi na charakter opłaty adiacenckiej wskazany powyżej, rolą Sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 145 ustawy oraz czy prawidłowo ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, stosownie do wymogów art. 146 ustawy. Dokonując takiej oceny stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Bezspornym jest, że droga na [...]w P. została wybudowana z udziałem środków jednostki samorządu terytorialnego w myśl art. 143 ust. 1 ustawy, co potwierdzone zostało w sposób jednoznaczny zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Tym samym zostały stworzone warunki do korzystania przez skarżącą z wybudowanej drogi, a dzień w którym to nastąpiło był dniem sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót tj. 18 maja 2011 r. Został przy tym zachowany 3-letni termin pomiędzy dniem stworzenia warunków, o których wyżej mowa, a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust.2). Niekwestionowanym jest również, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy P. z [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nie budzi też zastrzeżeń kwota opłaty adiacenckiej wyliczona wg stawki procentowej wskazanej w ww. uchwale (art. 145 ust. 2 ustawy), której zresztą skarżąca nie kwestionuje, a także prawidłowość sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, na podstawie którego została określona wartość nieruchomości, wskazującego, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości należących do K. U.-M. Dlatego przyjąć należy, że spełnione zostały wszystkie wskazane w ustawie warunki do nałożenia na skarżącą opłaty adiacenckiej. W nawiązaniu do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 147 ust. 1 ustawy oraz art. 9 kpa poprzez brak pouczenia o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, wskazać należy, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ takiego obowiązku. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa procesowego tylko wówczas skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdy mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zarzucała, że "nie miała żadnej możliwości w trakcie postępowania skorzystania z przysługującego (...) prawa rozłożenia tych należności na raty", co niewątpliwie wskazuje na to, że najpóźniej w dacie sporządzania odwołania wiedziała, że wniosek w tym zakresie może złożyć. Mimo to nie skorzystała z tej możliwości aż do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 147 ust. 1 ustawy opłata adiacencka może być rozłożona na raty tylko na wniosek właściciela. Skoro skarżąca o możliwości złożenia takiego wniosku wiedziała, a mimo to go nie złożyła, brak pouczenia przez organ nie mógł mieć wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi polegającego na naruszeniu art. 32 Konstytucji RP tj. prawa do równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej, poprzez obciążenie opłatą adiacencką jedynie właścicieli części działek położonych na osiedlu [...], mimo iż nowo wybudowana droga zwiększyła wartość wszystkich położonych tam działek, wskazać należy, że nawet gdyby twierdzenia te były uzasadnione i takie działanie organu mogłoby budzić u skarżącej poczucie nierównego i wybiórczego traktowania mieszkańców gminy, to okoliczność ta nie może mieć wpływu na legalność konkretnej decyzji wydanej w sprawie indywidualnej. Sąd kontroluje wyłącznie zaskarżone rozstrzygnięcie, a nie całą działalność wójta w zakresie stosowania przepisów prawa. Kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego podlegają jedynie akty i czynności o których mowa a art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. pod względem legalności, a w ramach tej kontroli sąd nie ocenia celowości i słuszności zaskarżonych aktów. Na marginesie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu opłaty adiacenckiej w stosunku do różnych nieruchomości nie musi być wydana w tym samym czasie. W niniejszej sprawie termin wydawania decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej upływa 18 maja 2014 r. Sąd nie znalazł natomiast podstaw aby merytorycznie odnieść się do zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, 104 i 107 kpa. Jak już wspomniano wyżej, naruszenie przepisów postępowania powoduje bowiem uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu tylko wtedy, gdy może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a skarżąca poza powołaniem się na ww. przepisy nie podniosła okoliczności, które wskazywałyby, iż sytuacja taka miała miejsce. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.