II SA/Ke 1062/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku M. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym Decyzją z [...] Dyrektor Powiatowy Zarządu Dróg zezwolił firmie [...] M. D. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w celu budowy sieci szerokopasmowej w ramach projektu - "Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej – Województwo [...]". W pkt 4 tego rozstrzygnięcia organ ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego – w kwocie 6.505 zł. W piśmie z 23 marca 2015r. M. D. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, argumentując że organ winien uwzględnić treść art. 54 ust. 8 ustawy z 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (zwanej dalej u.w.r.u.s.t.), przewidujący nieodpłatne zajęcie terenu przez inwestora na czas inwestycji. Zdaniem wnioskodawcy przepisy ww. ustawy stanowią lex specialis wobec ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W konsekwencji nie istniał przedmiot sprawy – ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego – wobec czego została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium, odmawiając decyzją z [...] stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia, wskazało decyzji tej nie można zarzucić ze jest dotknięta którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. D. zakwestionował stwierdzenie Kolegium o tym, że ustawodawca faworyzuje podmioty posiadające decyzję administracyjną o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, poprzez przyznanie im prawa do bezpłatnego zajęcia pasa drogowego. Zdaniem strony stwierdzenie takie nie ma jednak odzwierciedlenia w przepisach ustawy, a jest jedynie subiektywną interpretacją przepisów prawa i naraża na szwank konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa. Z literalnego brzmienia art. 54 ust. 8 u.w.r.u.s.t. nie wynika bowiem, że odnosi się on jedynie do podmiotów posiadających decyzję administracyjną o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. W rezultacie przepis ten daje inwestorowi uprawnienie do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji, wobec czego zarządca drogi nie był uprawniony do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Rozpatrując ww. wniosek Kolegium podniosło, że decyzja stanowiąca przedmiot wniosku jest prawidłowa, zaś zarzuty w nim podniesione są chybione. W tym zakresie wskazano, że prawo do skorzystania z określonego w art. 54 ust. 8 u.w.r.u.s.t. uprawnienia do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Natomiast z akt sprawy wynika, że roboty wyszczególnione w kwestionowanej decyzji były realizowane na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonanego przez inwestora – Województwo [...], nie zaś na podstawie pozwolenia na budowę. Tym samym, skoro nie było obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie było również obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej – o wydanie której wnioskodawca nie występował do właściwego organu, tak w imieniu własnym, jak również w imieniu inwestora. Kolegium wyjaśniło przy tym pojęcie rażącego naruszenia prawa, stwierdzając że decyzja z [....]. nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. D. wniósł o uchylenie decyzji z [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [....]., która została wydana bez podstawy prawnej z pominięciem art. 54 ust. 8 u.w.r.u.s.t., - art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez zaaprobowanie, że przepis ten ma zastosowanie do realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, podczas gdy w okolicznościach sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem przepisy u.w.r.u.s.t., w szczególności przepis art. 54 ust. 8, stanowią lex specialis wobec unormowań ustawy o drogach publicznych; - art. 54 ust. 8 w związku z art. 49 ust. 1 i art. 49a u.w.r.u.s.t. poprzez przyjęcie, że zwolnienie o którym mowa w art. 54 ust. 8 przysługuje jedynie w przypadku realizacji inwestycji na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej; - art. 50 ust. 6, art. 60 ust. 1 u.w.r.u.s.t. poprzez ich pominięcie i uznanie, że inwestycja realizowana jest w trybie zwykłym, a nie w oparciu o unormowania szczególne zawarte w ustawie w zakresie realizacji robót, dla których powstała konieczność przejścia przez drogę publiczną; - art. 7, art., 77 § 1 K.p.a. wobec braku przeprowadzenia wyczerpującej oceny materiału dowodowego, poprzez pominiecie faktu, że zajęcie pasa drogowego wiąże się z realizacją regionalnej sieci szerokopasmowej i na mocy u.w.r.u.s.t. następuje nieodpłatne jego zajecie na czas realizacji tej inwestycji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stosownie do art. 49 ust. 1 u.w.r.u.s.t. regionalną sieć szerokopasmową lokalizuje się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. W myśl art. 49a u.w.r.u.s.t. regionalna sieć szerokopasmowa może być realizowana przez inwestora bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowlane. Skarżący wskazał, że co do zasady kwestie zajęcia pasa drogowego i opłat z tym związanych regulują przepisy ustawy o drogach publicznych. Regulacja ta obejmuje różnorakie przypadki odnoszące się do zezwolenia bądź odmowy zajęcia pasa drogowego i opłat z nim związanych. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt, że inwestycja polegała na realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej realizowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego – Województwo [...], wykonujące zadania z zakresu użyteczności publicznej. Powiatowy Zarząd Dróg winien w trybie art. 54 ust. 9 u.w.r.u.s.t. zawrzeć z inwestorem pisemne porozumienie określające zakres, warunki i termin zajęcia terenu niezbędnego do realizacji inwestycji – wobec czego w niniejszej sprawie brak było podstaw do stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych w celu nałożenia opłat za zajęcie pasa drogowego na czas niezbędny do realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W tym miejscu trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie nadzwyczajnym – w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej jego przedsiębiorstwu na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w celu budowy sieci szerokopasmowej w ramach projektu "Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej – województwo [...]" oraz ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 6.505 zł. Zaznaczyć przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ma charakter instytucji szczególnej, podważającej zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W odróżnieniu od "zwykłego" toku odwoławczego, omawiany tryb może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną. W niniejszej sprawie ma to być przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem taki właśnie zarzut został zawarty w złożonym przez skarżącego wniosku. W tym zakresie wyjaśnienia wymaga, że z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, wydając decyzję, nie oparł jej na żadnym przepisie prawnym lub oparł ją na nieistniejącym przepisie, a także gdy organ oparł decyzję o przepis, który nie mógł stanowić upoważnienia do działania w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, organ administracji słusznie przyjął, że taka wada w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] zarzucał jej przede wszystkim wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego niezgodnej z uprawnieniem przewidzianym w art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010r., nr 106, poz. 675 ze zm.), zwanej dalej u.w.r.u.s.t. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. W ocenie Kolegium, prawo do skorzystania z określonego w art. 54 ust. 8 u.w.r.u.s.t. uprawnienia do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tymczasem roboty wyszczególnione w decyzji z [...]. były realizowane na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonanego przez inwestora – Województwo Świętokrzyskie, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. Zaznaczyć przy tym trzeba, że skarżący, będący odpowiedzialnym za prowadzenie robót polegających na budowie sieci szerokopasmowej), nie występował do właściwego organu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, ani w imieniu własnym, ani w imieniu inwestora. Przechodząc do oceny argumentacji skarżącego wskazać trzeba, że art. 54 ust. 8 u.w.r.u.s.t. znajduje się w rozdziale 6 tej ustawy pt. "Szczególne zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych". Jak wynika ze szczegółowych regulacji u.w.r.u.s.t. regionalną sieć szerokopasmową lokalizuje się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej (art. 49 ust. 1), którą wydaje, na wniosek inwestora, wojewoda ( art. 50 ust. 1). Przepis art. 54 u.w.r.u.s.t. wymienia, jakie elementy zawiera taka decyzja o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, wskazują, w ust. 8 na uprawnienia inwestora do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji – w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi. Wskazano przy tym, że w sprawach dotyczących lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej nie stosuje się przepisów ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 49 ust. 2 u.w.r.u.s.t.). Wyjątek od wymienionej na wstępie zasady wynikającej z art. 49 ust. 1 u.w.r.u.s.t. ustawodawca przewidział w art. 49a, zgodnie z którym regionalna sieć szerokopasmowa może być realizowana przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Z art. 50 ust. 6 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej nie wymagają roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z art. 60 ust. 1a u.w.r.u.s.t. w przypadku budowy regionalnej sieci szerokopasmowej polegającej na wykonaniu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaganego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, dla których wymagane jest zgłoszenie, organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia robot jest wojewoda. Analizując treść cyt. przepisów należy podzielić stanowisko Kolegium o tym, że prawo do skorzystania z określonego w art. 54 ust. 8 u.w.r.u.s.t. uprawnienia do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Jak wynika bowiem z art. 59 ust. 4 u.w.r.u.s.t. decyzja taka wiąże organ wydający pozwolenie na budowę oraz zarządcę drogi wydajającego zezwolenie o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (na zajęcie pasa drogowego). Tymczasem roboty wyszczególnione w kwestionowanej decyzji ostatecznej były realizowane na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych, dokonanego przez inwestora - Województwo [...] – nie zaś na podstawie pozwolenia na budowę (okoliczność niesporna). Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie występował do właściwego organu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, zarówno w imieniu własnym jak również w imieniu inwestora. Oznacza to, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało wykonane na podstawie art. 49 a u.w.r.u.s.t., zgodnie z którym regionalna sieć szerokopasmowa może być realizowana przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. W konsekwencji, z uwagi na brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, nie było również obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Ze względu na powyższe nie sposób uznać, że kwestionowana decyzja ostateczna z dnia [...] została wydana bez podstawy prawnej. W tym zakresie należy przytoczyć powołany przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg art. 40 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym: - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie dotyczy między innymi prowadzenia robót w pasie drogowym (ust. 1). - za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą zgodnie z ust. 11 ustala w drodze decyzji, właściwy zarządca drogi przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ust. 3). Skoro bowiem roboty budowlane, o jakich mowa w ww. decyzji ostatecznej, były realizowane na podstawie zgłoszenia (w związku z czym nie doszło do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej), nie zachodziły podstawy do zastosowania wobec skarżącego ulgi o jakiej mowa w art. 54 ust. 8 u.w.r.u.s.t. oraz rozwiązań, o jakich mowa w art. 54 ust. 9 u.w.r.u.s.t. Zgodnie z tym ostatnim przepisem inwestor, nie później niż w terminie 30 dni przed planowanym zajęciem terenu, uzgadnia w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą drogi, zarządcą infrastruktury kolejowej lub odpowiednimi organami, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), zakres, warunki i termin zajęcia tego terenu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w niniejszej sprawie realizacja regionalnej sieci szerokopasmowej odbyła się w trybie uproszczonym, tj. na zasadzie wyjątku przewidzianego w art. 49 a u.w.r.u.s.t. W tym wypadku ustawodawca nie przewidział jednakże możliwości bezpłatnego zajęcia pasa drogowego. Reasumując stwierdzić trzeba, że dokonanie przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania określonych tym zgłoszeniem robót budowalnych, i nieuzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej wydawanej na wniosek inwestora, oznaczało, że organ I instancji rozpatrywał sprawę w oparciu o cyt. wyżej uregulowania ustawy o drogach publicznych, na podstawie której kwestionowaną decyzją ostateczną ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Tym samym należy podzielić stanowisko Kolegium o braku spełnienia przesłanki wydania tego rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, niezbędnej do stwierdzenia nieważności ww. decyzji administracyjnej. Końcowo, odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., wskazać należy, że podniesiona w tym zakresie argumentacja nie mogła odnieść skutku. W postępowaniu nieważnościowym, co do zasady, organ nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego, badając jedynie prawidłowość ustaleń jakie w oparciu o zebrany materiał dowodowy zostały poczynione w postępowaniu zwykłym. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Kolegium, bazując na materiale dowodowym z daty wydania decyzji ostatecznej, prawidłowo oceniło brak spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.