II SA/Ke 1067/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa – Starosty na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2020 r., znak: [...] w sprawie odmowy zmiany decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie i transport odpadów postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić Skarbowi Państwa – Staroście kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W dniu 3 grudnia 2020 r. Starosta , działając jako reprezentant Skarbu Państwa, wniósł do tut. Sądu sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2020 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylającej w całości decyzję Starosty z dnia 24 lipca 2020 r., znak: [...], orzekającą o: 1) odmowie zmiany decyzji Starosty z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: [...], którą udzielono "C." Sp. z o.o. zezwolenia na zbieranie i transport odpadów; 2) cofnięciu ww. decyzji z dnia 30 grudnia 2015 r. – i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 18 grudnia 2020 r. Starosta wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie jako niezasadnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "Ppsa", stronami w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W myśl art. 64b § 1 do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 Ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw lub obowiązków danego podmiotu, a obowiązującym systemem prawa, ściślej – konkretną normą prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. II OSK 359/09; z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II OSK 5492/16). Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza o tym, że uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji publicznej, przy czym naruszenie powyższe musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawa materialnego może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Tym samym skarżący musi wykazać, na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 Ppsa. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje jednocześnie krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny w aspekcie zgodności z prawem, ani też przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tego organu administracji. Organy te nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. W konsekwencji, jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnione byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 212). Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wskazując, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W konsekwencji, niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, że wydając decyzję organ ten działał jako organ administracji publicznej, a wnosząc skargę działa jako organ gospodarujący mieniem Skarbu Państwa. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2018 r., sygn. I OSK 1051/18). Również w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15, Naczelny Sąd Administracyjny uznał prawidłowość przyjętej w dotychczasowym orzecznictwie tezy odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy jej organ wydawał decyzję. Wyjaśnił, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że prawo do sądu nie przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego, wydana przez organ odwoławczy decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 Kpa. Podsumowując, stwierdzić należy, że zaistniała podstawa do odrzucenia sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa, tj. jako niedopuszczalnego z innych przyczyn niż w art. 58 § 1 pkt 1-5. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu I instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie (por. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. II FSK 527/12; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 1183/19). Stwierdzić zatem należy, że Starosta , będący jednocześnie organem I instancji w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W konsekwencji jego sprzeciw podlega odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa. Z uwagi na odrzucenie sprzeciwu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie podlega rozpoznaniu. Ubocznie Sąd wskazuje, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych brak jest możliwości wstrzymania wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, tj. decyzji kasacyjnej, ponieważ decyzja taka nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. II GZ 563/17).