II SA/Ke 1071/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] , znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 sierpnia 2014 r. nakazującej ww. dokonanie rozbiórki garażu murowanego o wymiarach w rzucie 6,0 x 4,0m zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, nakazał P. P. dokonanie rozbiórki murowanego budynku garażowego o wymiarach 6,0 x 4,0m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w m. W., gm. C., dobudowanego do istniejącego murowanego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ podał, że przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili w dniu 4 lutego 2014 r. kontrolę na działce nr ewid. [...] w miejscowości W., gm. C., w wyniku której stwierdzono, że znajduje się na niej min. murowany budynek garażowy o wymiarach w rzucie 6,0 x 4,0m z zadaszeniem na opał o wymiarach w rzucie 4,70 x 2,35m od strony południowo - wschodniej. Budynek ten został bez ściany własnej dobudowany do istniejącego murowanego budynku gospodarczego i połączony z nim przejściem. Budynek garażowy wraz z zadaszeniem na opał posiada jednospadową drewnianą konstrukcją dachową pokrytą blachą ze spadkiem w kierunku północno - wschodnim. W dniu kontroli w garażu znajdował się samochód osobowy, zaś pod zadaszeniem znajdował się opał. Obecny podczas kontroli P. P. oświadczył do protokołu, że w dniu 6 maja 2008 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w K. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 x 4,0m, w stosunku do którego Starosta Kielecki nie wniósł sprzeciwu, na dowód czego przedłożył do wglądu stosowne dokumenty. Oświadczył ponadto, że do robót budowlanych przystąpił w lipcu 2008 r. Do 2012 r. obiekt ten użytkowany był jako gospodarczy na narzędzia i sprzęt gospodarczy, zaś obecnie użytkowany jest on jako garaż. Obiekt został dobudowany do istniejącego budynku gospodarczego bez ściany własnej od strony południowej i połączony przejściem z istniejącym budynkiem. Oświadczył jednocześnie, że w 2009 r. przedłużył dach w wyniku czego powstało zadaszenie na opał o wymiarach w rzucie 4,70 x 2,35m. Postanowieniem z 27 lutego 2014 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego PINB w K. nakazał P. P. wstrzymać roboty budowlane związane z budową garażu murowanego, w sytuacji, gdy budowa ta nie została zakończona pod względem prawnym i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w PINB w K. w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta C. o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualne na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie zostanie orzeczony nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W dniu 11 sierpnia 2014 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili kontrolę na działce nr ewid. [...] , w wyniku której stwierdzono, że P. P. dokonał rozbiórki zadaszenia na opał o wymiarach w rzucie 4,70 x 2,35m oraz zamurował przejście z garażu do budynku gospodarczego stanowiącego własność W. K. i wykonał ścianę od strony budynku gospodarczego. Z uwagi na fakt, że zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 14 sierpnia 2014 r. nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki garażu murowanego. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany samowolnie, w sytuacji gdy obiekt ten został wybudowany na podstawie zgłoszenia, w stosunku do którego organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu, jak również to, że budynek ten stanowi garaż, w sytuacji gdy stanowi on budynek gospodarczy oraz naruszenie art. 48 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, w której zastosowanie winny mieć ewentualnie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Świętokrzyski Inspektor podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji oraz dokonaną w tym zakresie ocenę dowodów i stwierdził, że wbrew argumentom podnoszonym w odwołaniu na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego, albowiem mamy do czynienia z budową budynku garażowego, dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany o wymiarach w rzucie 6,0 x 4,0m pełni funkcję garażową, o czym świadczy jego wygląd zewnętrzny i cechy charakterystyczne, tj. posiadanie bramy wjazdowej, typowej w przypadku budynków garażowych, pozwalającej na wjechanie przez tę bramę do środka tego budynku samochodem osobowym, jak również oświadczenie złożone przez inwestora do protokołu kontroli z dnia 4 grudnia 2014 r., które w ocenie organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie, bowiem zostało ono złożone spontanicznie, przy pierwszej czynności kontrolnej. Organ podniósł, że nawet jeśli uznać, że obiekt budowlany jest budynkiem gospodarczym, a nie garażowym, to i tak na gruncie niniejszej sprawy budowa wymagałby uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest bowiem budynkiem wolnostojącym - przylega bezpośrednio do istniejącego na tej działce budynku gospodarczego. W ocenie organu nie zasługiwały na akceptację zawarte w odwołaniu argumenty, że na gruncie niniejszej sprawy winny mieć ewentualnie zastosowanie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego wobec faktu dokonania przez inwestora w 2008 r. w Starostwie Powiatowym w K. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego. Organ zauważył, że zgłoszenie to nie wywiera żadnych skutków prawnych wobec faktu, że inwestor zrealizował zupełnie inny obiekt budowlany niż określony w zgłoszeniu. Analiza dokumentacji związanej ze zgłoszeniem, o którym mowa powyżej prowadzi do wniosku, że P. P. zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 x 4,0m, ale wolnostojącego oddalonego od istniejącego budynku gospodarczego o około 2,0m. Tymczasem inwestor w rzeczywistości wybudował budynek garażowy, który ponadto dobudował do istniejącego budynku gospodarczego. Fakt, że wymiary zrealizowanej inwestycji, tj. 6,0 x 4,0m pokrywają się z wymiarami wolnostojącego budynku gospodarczego, w stosunku do którego dokonał zgłoszenia, nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie wobec faktu, że inwestor zrealizował zupełnie inny obiekt niż zakładał w zgłoszeniu, na budowę którego było wymagane uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej i umożliwił inwestorowi jej dokonanie. Z uwagi na fakt, że zobowiązany nie przedłożył w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, organ I instancji obowiązany był wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Na marginesie organ dodał, że wykonanie przez P. P. ścian w budynku garażowym od strony budynku gospodarczego już po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem z dnia 27 lutego 2014 r. wypełnia dyspozycję przepisu art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Jednakże nie było podstaw do tego, aby odrębną decyzją nakazać dokonanie rozbiórki ściany, o której mowa powyżej wobec faktu, że ściana ta wraz z pozostałymi elementami składającymi się na przedmiotowy budynek garażowy została objęta nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że orzeczenie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa było zasadne z uwagi na konieczność doprecyzowania sentencji decyzji w celu umożliwienia wyegzekwowania obowiązku z trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na decyzję z 28 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożył P. P. wnosząc o uchylenie jej oraz rozstrzygnięcia organu I instancji. Skarżący zarzucił, że organy nie uwzględniły jego wyjaśnień, że obiekt ten jest obiektem gospodarczym, który został wybudowany na podstawie zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ. Wyjaśnił, że zadaszenie wykraczające poza zakres zgłoszenia zostało obcięte i rozebrane, a brakującą ścianę uzupełnił zgodnie ze zgłoszeniem. W jego ocenie obiekt stanowiący przedmiot sprawy jest budynkiem wolnostojącym parterowym o przeznaczeniu gospodarczym, gdyż posiada własną konstrukcję niepołączoną z istniejącym obok budynkiem. Użytkowany jest jako magazyn drobnego sprzętu związanego z utrzymaniem działki i budynku mieszkalnego na tej działce. To, że posiada drzwi szerokości bramy umożliwiającej wjazd samochodem nie oznacza, że zmienił sposób użytkowania na garaż. Podniósł, że ustawodawca w art. 71 ust. 1 określił, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania, a żaden warunek określony w tym przepisie nie zachodzi w jego przypadku, a organ nie powinien sam określać jakie jest przeznaczenie tego budynku tylko na podstawie tego, że wjechał do tego budynku samochodem osobowym i nie zwrócił uwagi na zapis składanego oświadczenia w dniu kontroli, że urzędnik nazwał ten budynek garażem, a nie budynkiem gospodarczym. Skarżący podniósł, że budynek nie narusza żadnych przepisów techniczno-budowlanych. Zarzucił też, że podjęta decyzja jest niezgodna z zasadami z art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa, kontrolujący nie informowali go o okolicznościach faktycznych czy prawnych, które miały wpływ na podjęcie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miały lub mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Prawidłowo ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny w sprawie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. W ich wyniku powstał bowiem budynek garażowy dobudowany do istniejącego już budynku gospodarczego. Charakter wybudowanego obiektu jednoznacznie wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 4 lutego 2014 r., podczas których stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] znajduje się murowany garaż o wymiarach w rzucie 4,0 x 6,0 m dobudowany bez ściany własnej do istniejącej murowanej ściany obiektu gospodarczego. W dniu oględzin w obiekcie tym znajdował się samochód osobowy, a w ścianie północno-zachodniej stwierdzono obecność bramy garażowej. Sam skarżący obecny podczas oględzin oświadczył, że do 2012 r. "był to budynek gospodarczy na narzędzia i sprzęt gospodarczy i drewno opałowe", a "od 2012 r. wprowadził samochód osobowy i użytkuje go jako garaż". W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Nawet gdyby przyjąć, że obiekt budowlany będący przedmiotem sprawy jest budynkiem gospodarczym, to i tak jego budowa wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przytoczony wyżej przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy wyłącza bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wolno stojące parterowe budynki gospodarcze. Tymczasem, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, ww. obiekt budowlany został dobudowany do już istniejącego murowanego budynku gospodarczego i połączony z nim przejściem. Przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Budynek wolno stojący to zatem budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1420/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 185/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny wyrażonej wyżej nie zmienia fakt, że już po wstrzymaniu robót budowlanych skarżący wykonał ścianę wewnętrzną w budynku garażowym od strony budynku gospodarczego i zamurował istniejące wcześniej przejście, gdyż z materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w dalszym ciągu oba obiekty pozostają ze sobą konstrukcyjnie połączone i nie stanowią oddzielnych, samodzielnych budynków. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje także dokonane przez P. P. pismem z 6 maja 2008 r. zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał w nim, że zamierza wykonać roboty budowlane polegające na wybudowaniu budynku gospodarczego parterowego, o wymiarach 4m x 6m, a budynek ten będzie służył do przechowywania opału czyli drzewa i węgla. Z załączonej do zgłoszenia mapy przedstawiającej lokalizację obiektu wynikało, że ma być on wolno stojący – oddalony od istniejącego budynku gospodarczego. Tymczasem, jak wyjaśniono powyżej, inwestor zrealizował zupełnie inny obiekt budowlany – nie tylko o odmiennym przeznaczeniu, ale przede wszystkim dobudowany do budynku gospodarczego i wykorzystujący konstrukcyjnie jedną z jego ścian. Dlatego należy zgodzić się z organem, że skarżący nie był uprawniony do wykonania robót budowlanych objętych przedmiotem sprawy w oparciu o złożone zgłoszenie. Akceptacja poglądu przeciwnego stanowiłaby usankcjonowanie działania będącego faktycznie obejściem przepisów prawa nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Z istoty rzeczy zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przewidziane w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowalnego, nie jest przewidziane jako narzędzie obejścia prawa wobec bezwzględnie obowiązującej normy z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Z tych powodów nie było także podstaw do zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym norm z art. 50 i 51 ustawy. Skoro w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy organy ustaliły, że obiekt wzniesiony przez skarżącego wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor decyzją o pozwoleniu na budowę nie dysponował, to zachodziła podstawa do wszczęcia przez organ I instancji postępowania zmierzającego do legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 Prawa budowlanego. Przepisy te przewidują możliwość legalizacji obiektów lub ich części wzniesionych samowolnie. Jeżeli bowiem budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i zgodnie z art. 48 ust. 3 ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa wyżej, stosuje się przepis ust. 1, czyli organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę (art. 48 ust. 4). Do złożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 skarżący został zobowiązany postanowieniem PINB w K. z 27 lutego 2014 r. w terminie do 31 lipca 2014 r. wraz z pouczeniem, że nie dopełnienie nałożonych obowiązków skutkować będzie wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu i zadaszenia. Ponieważ, co jest bezspornym, skarżący w zakreślonym terminie nie wykonał nałożonych obowiązków, zasadnym było podjęcie decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku garażowego stanowiącego przedmiot sprawy. Dlatego też zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa. Skarżący nie wskazał przy tym, w jaki sposób przepisy te zostały przez organ naruszone. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.