II SA/Ke 1080/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody z dnia 9 października 2013r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz S. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 9 października 2013r. znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Starosty S. z dnia 14 sierpnia 2013r. znak: [...] orzekającej o zwrocie na rzecz S. G., Z. H. i W. D. w udziale po 1/3 dla każdego z nich nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 5448/18 o powierzchni 0,0207 ha, stanowiącej własność Powiatu S. oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu tej nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Z wnioskiem o zwrot części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 2541/1 spadkobiercy byłego właściciela M. G. wystąpili w dniu 25 lipca 2011r. W toku rozprawy administracyjnej w dniu 25.10.2011r. S. G. oświadczył, że gdyby zwrot gruntu położonego "za wałem do rzeki" nie był możliwy, to wnosi o przyznanie działki zamiennej o zbliżonej powierzchni lub o przyznanie odszkodowania. Po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 28.01.2013r. S. G. stwierdził, że z uwagi na to, że grunt "pod wałem" nie jest przeznaczony do zwrotu, rezygnuje on z gruntu "za wałem od strony rzeki", do którego nie ma dojazdu i za grunt "pod wałem i za wałem", wnosi o przyznanie odszkodowania bądź działki zamiennej, o takiej samej powierzchni. Decyzją z dnia 6.02.2013r. znak: G.6821.3.2011.VI Starosta S. orzekł: w pkt 1 o zwrocie na rzecz S. G., Z. H. i W. D. w udziale po 1/3 dla każdego z nich nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 5447/1 o powierzchni 0,0017 ha, działki nr 5435/2 o powierzchni 0,0144 ha, działki nr 5448/14 o powierzchni 0,0196 ha stanowiącej własność Powiatu S.; w pkt 3 odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej nr 5448/16 o powierzchni 0,0202 ha stanowiącej własność Powiatu S.; w pkt 4 umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu działki oznaczonej nr 5448/18 o powierzchni 0.0207 ha stanowiącej własność Powiatu S.; w pkt 2 Starosta orzekł o rozliczeniach z tytułu zwrotu nieruchomości, w pkt 5 stwierdzono, że decyzja zatwierdza podział nieruchomości wykonany na podstawie art. 95 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedstawiony na mapie przyjętej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w dniu 1.10.2012r. Nr 2789-126/12. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniono, że "rezygnację" potraktowano jako wycofanie wniosku o zwrot działki i w konsekwencji w tej części umorzono postępowanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. G. od powyższej decyzji w części dotyczącej pkt 3 i 4, Wojewoda decyzją z dnia 25.04.2013r. znak: [...] orzekł o utrzymaniu rozstrzygnięcia objętego w pkt 3 dotyczącym odmowy zwrotu działki oznaczonej nr 5448/16 o pow. 0,0202 ha stanowiącej własność Powiatu S. oraz uchylił rozstrzygnięcie w pkt 4 odnośnie umorzenia postępowania w części dotyczącej zwrotu działki oznaczonej nr 5448/18 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając podjętą decyzję organ odwoławczy uznał, że "rezygnacji" złożonej do protokółu z dnia 28.01.2013r. nie można uznać za wycofanie wniosku o zwrot, skoro odwołujący wnosi w zamian o przyznanie działki zamiennej bądź odszkodowania, a konsekwencji organ powinien rozstrzygnąć merytorycznie. Ponadto podniesiono konieczność wezwania S. G. o jednoznaczne sprecyzowanie roszczenia o zwrot działki nr 5448/18 i wydanie stosownego rozstrzygnięcia uzależnionego od sprecyzowanego wniosku. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta S. ustalił, że na działce nr 5448/18 będącej częścią działki 5448/3 nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Działka ta jest bowiem porośnięta trawą i samosiejkami, a zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego osiedla "O.’’ w S. miały tam powstać urządzenia sportowe, których nie wybudowano. Pismem z dnia 14.06.2013r. organ I instancji wezwał S. G. do jednoznacznego sprecyzowania roszczenia, odnośnie zwrotu działki nr 5448/18 o pow. 0,0207 ha. W odpowiedzi na to pismo w/w w piśmie z dnia 24.06.2013r. oświadczył: "podtrzymuję swoje żądanie – zwrot zamiennej działki za działkę nr 5448/18 o pow. 0,0207 ha." W uzasadnieniu wskazał, że "krzywda powinna być naprawiona przez oddanie działki zastępczej". Powyższe stanowisko organ potraktował jako wniosek o zwrot działki nr 5448/18, a dodatkowo o przyznanie działki zamiennej. W rezultacie podjętych działań Starosta S. wydał w dniu 14.08.2013r. decyzję, w której orzekł o zwrocie na rzecz S. G., Z. H. i W. D. w udziale po 1/3 dla każdego z nich nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 5448/18 o powierzchni 0,0207 ha, stanowiącej własność Powiatu S. oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od tej decyzji S. G. złożył odwołanie podnosząc, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem oraz podkreślając, że żądał i dalej żąda działki zastępczej. Stwierdził, że przedmiotowa działka znajduje się pomiędzy wałem przeciwpowodziowym, a rzeką C. na terenie zalewowym i nie ma do niej dojazdu. Zdaniem strony, szczególne uregulowania w zakresie obszarów wodnych w zasadzie uniemożliwiają prawidłowe wykorzystanie i zagospodarowanie tej działki. Uznał, że starostwo pragnie go uszczęśliwić na siłę, by w przyszłości płacił tylko podatki. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji odnośnie zwrotu działki nr 5448/18 uznając, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdaniem organu żądania kierowane pod adresem organu potwierdzają fakt, że strona nie wycofała wniosku o zwrot, co uzasadnia rozstrzygnięcie w tej sprawie. Jednocześnie zaznaczono, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują, aby w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzekać o przyznaniu spadkobiercy byłego właściciela działki zamiennej, zamiast zwrotu "w naturze" nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. Na decyzję Wojewody z dnia 9.10.2013r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył S. G. kwestionując jej zasadność. W uzasadnieniu autor skargi zawarł stwierdzenie, iż podtrzymuje swoje stanowisko – żąda działki zamiennej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody w części dotyczącej zwrotu działki oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. Nr 5448/11 o pow. 0,0207 ha oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty S. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa dotyczy części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr 2541/1, a która po przekształceniach wykazanych w treści uzasadnienia, obecnie oznaczona jest nr 5448/18. Nie budzi wątpliwości, że wnioskiem z dnia 25 lipca 2011r. S. G., W. D. oraz Z. H., spadkobiercy byłego właściciela – M. G., wystąpili m.in. o zwrot tej nieruchomości. W toku postępowania wniosek wymienionych osób ulegał modyfikacji, o czym świadczy oświadczenie S. G. złożone do protokołu z dnia 25.10.2011r., wniesione przez niego odwołanie od decyzji Starosty S. z dnia 6.02.2013r. oraz pismo z dnia 24.06.2013r., w których formułował stanowisko co do żądania "zwrotu zamiennej działki za działkę nr 5448/18 o pow. 0,0207 ha." Zgodnie z brzmieniem art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z regulacji tej w sposób jednoznaczny wynika, że obowiązek zwrotu nieruchomości wykorzystanej niezgodnie z celem jej wywłaszczenia obejmuje wyłącznie zwrot tej nieruchomości w naturze. Oznacza to, że stronie ubiegającej się o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje roszczenie o zwrot innej nieruchomości, zamiast faktycznie wywłaszczonej. Stanowisko skarżącego, które konsekwentnie prezentował w toku postępowania administracyjnego i które również podtrzymał na etapie skargi do Sądu, dotyczyło zwrotu działki zamiennej, zamiast działki faktycznie wywłaszczonej tj. działki nr 5448/18. Skarżący zatem nie występował o zwrot działki wywłaszczonej w naturze, o czym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz zgłaszał nowe żądanie, nie objęte treścią tego przepisu. Świadczą o tym również te wypowiedzi skarżącego w których wskazywał, że działka nr 5448/18 nie posiada dojazdu i z uwagi na jej położenie w terenie zalewowym, nie może być w pełni wykorzystywana, a jej zwrot oznaczałby dla niego w praktyce płacenie podatków z tej nieruchomości. Biorąc pod uwagę podniesione wyżej okoliczności, za nieuzasadnione należy uznać stanowisko zarówno Wojewody jak i Starosty S. wskazujące, że Skarżący domagał się zwrotu działki nr 5448/18, a dodatkowo wnosił o przyznanie działki zamiennej. Odnotować trzeba, że wprawdzie organ I instancji, wykonując wytyczne Wojewody zawarte w decyzji z dnia 25.04.2013r. zwrócił się do skarżącego o "jednoznaczne sprecyzowanie roszczenia o zwrot działki nr 5448/18 o pow. 0,0207 ha", jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy tak sformułowane pytanie było zbyt ogólne i odpowiedź na to pytanie nie pozwoliła organowi na określenie rzeczywistej woli strony. Organ zatem powinien wprost zapytać skarżącego, czy żąda zwrotu działki wywłaszczonej w ramach roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n., czy też tej działki nie żąda, a jego wniosek dotyczy innej działki, w zamian za działkę wywłaszczoną. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że skarżący nie żądał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w naturze, a przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują, aby w postępowaniu o zwrot nieruchomości przysługiwało roszczenie o zwrot "działki zamiennej", zamiast działki faktycznie wywłaszczonej. Taki zaś stan oznacza, że organ nie mógł wydać w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia co do istoty, czyli rozstrzygnięcia zmierzającego do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji należało uznać, że całe postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Jak stanowi ostatnio powołany przepis, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości lub w części. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Wymienione wyżej naruszenie prawa procesowego, jako że miało istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji Starosty S. z dnia 14.08.2013r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego, o czym stanowi pkt III wyroku, uzasadnia art. 200 p.p.s.a.