II SA/Ke 109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15 stycznia 2025 r. znak: SKO.PS-80/5285/1929/2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z 15 stycznia 2025 r. znak: SKO.PS-80/5285/1929/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania L. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Stąporkowa z dnia 12 listopada 2024 r. znak: SR.5210.ZP.93.2.2024, orzekającej o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza Stąporkowa Nr SR.5210.ZP.93.2024 z dnia 1 lipca 2024 r. dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na L. M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że wnioskiem z 13 czerwca 2024 r. L. M. wystąpił do MGOPS w Stąporkowie o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 1 lipca 2014 r. organ I instancji przyznał ww. prawo do wnioskowanego zasiłku w kwocie 215,84 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2024 r. do 31 maja 2026 r. Następnie, pismem z dnia 9 września 2024 r. L. M. zwrócił się do Dyrektora MGOPS w Stąporkowie o uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wskazując, że nabył prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ I instancji ustalił jednak, że strona nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego i w związku z tym wezwał wnioskodawcę do przedłożenia stosownej decyzji. L. M. takiej decyzji nie przedłożył, oświadczając w dniu 22 października 2024 r., że złożony przez siebie wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny podtrzymuje z uwagi na istniejący po jego stronie brak potrzeby pobierania tego zasiłku. Kolegium przywołało dalej treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. 2024, poz. 323 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", oraz art. 155 K.p.a. i wskazał, że wniosek o uchylenie decyzji przyznającej L. M. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony przez stronę. Przepis art. 155 K.p.a. dotyczy jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych i nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana/uchylenie decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Istotą określonego w nim postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zmiana tej decyzji musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o które pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Istotne jest także to, że decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. jest decyzją uznaniową co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań. W ocenie organu tryb zmiany decyzji ostatecznej uregulowany w art. 155 K.p.a. nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Jakkolwiek wspomniana zasada nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, ponieważ z art. 16 § 1 K.p.a. wynika, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, polega ona na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisem takim jest art. 155 K.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że słuszny interes strony o którym mowa w ww. przepisie musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby. W przedmiotowej sprawie zdaniem SKO nie zostały zrealizowane wskazane wyżej przesłanki stosowania art. 155 K.p.a., w tym przede wszystkim te dotyczące istnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, które miałyby przemawiać za wnioskowanym przez stronę uchyleniem decyzji z dnia 1 lipca 2024 r. Jak wynika z akt sprawy, L. M. jest osobą schorowaną. Legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], zgodnie z którym został uznany za osobę niezdolną do pracy. Orzeczenie wydano do 31 maja 2026 r. Uchylenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie leży zatem w słusznym interesie społecznym. Pozbawienie strony należnego mu zasiłku tylko i wyłącznie z uwagi na jego subiektywne przekonanie o jego nieprzydatności i wynikające z tego skutki społeczne, nie mogą usprawiedliwiać złożonego wniosku. Ponadto z materiału dowodowego wiadomo, że L. M. posiada zobowiązania finansowe wobec Skarbu Państwa. Z wyjaśnień organu I instancji wynika również, iż w chwili obecnej, ponieważ L. M. nie dokonuje wpłat na poczet nienależnie pobranych świadczeń, kwoty nienależnie pobranych świadczeń są mu potrącane z bieżących wypłat zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem trudno uznać, aby pozbawienie go prawa do przysługującego mu zasiłku pielęgnacyjnego było dla niego korzystne. W ocenie Kolegium, w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W obecnej sytuacji strony żądanie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie pozwala na stwierdzenie, że jest ono słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Odnosząc się natomiast do treści odwołania, w której L. M. wskazał na swoją trudna sytuację finansową i zdrowotną, Kolegium wyjaśniło, iż w przypadku trudności związanych z zaspokojeniem podstawowych czynności bytowych, w tym m.in. związanych z pokryciem części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odwołujący ma prawo ubiegać się o przyznanie wsparcia w ramach pomocy społecznej. W tym celu winien wystąpić z odpowiednim wnioskiem do organu I instancji, tj. Dyrektora MOPS w Stąporkowie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO L. M. podniósł, że pieniędzy z przyznanego mu zasiłku pielęgnacyjnego nie otrzymuje, gdyż w całości są potrącane przez MOPS w [...]. Na dodatek Urząd Skarbowy w [...] zabiera mu ze świadczenia rehabilitacyjnego 400 zł miesięcznie wraz z podatkiem. Dlatego wystąpił z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Opisał swoją ciężką sytuację zdrowotną i bytową, wskazując na fakt podjęcia leczenia psychiatrycznego po śmierci matki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli decyzji SKO w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy ma charakter o tyle nietypowy, że skarżący rezygnuje z przyznanego mu ostateczną decyzją – i na jego wniosek – prawa do określonego świadczenia rodzinnego, organ tymczasem odmawia uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie. Otóż zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednym z takich przepisów jest przywołany przez organ art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Należy jednak zwrócić uwagę na treść art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ nie rozważył możliwości zastosowania tego przepisu. Jako przykład stanu bezprzedmiotowości decyzji wskazuje się zaś m.in. rezygnację z uprawnień przez jednostkę – adresata decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wydanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek. Rezygnacja strony z przyznanych jej decyzją administracyjną uprawnień powoduje więc brak elementu podmiotowego stosunku administracyjnoprawnego. W przypadku rezygnacji przez stronę z przyznanych jej uprawnień bezprzedmiotowość nie jest przy tym utożsamiana z interesem strony, gdyż jest to odrębna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, lecz z brakiem elementu podmiotowego stosunku administracyjnoprawego (wyraźny brak woli podmiotu realizacji przyznanych mu uprawnień – por. wyrok NSA z 12 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 421/12). Niezależnie od zastosowanego trybu, każdorazowo organ winien rozważyć, czy za uchyleniem decyzji lub stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia interes społeczny lub interes strony. W przypadku jednak art. 155 K.p.a. wskazany tam interes strony musi być "słuszny", co oznacza, że nie powinien być sprzeczny z interesem społecznym. Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2024 r., sygn. II SA/Lu 569/24). Trzeba zauważyć, że przepis art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. nieco inaczej kształtuje omawianą przesłankę, mowa jest w nim bowiem po prostu o "interesie strony". Poza tym odmiennie wypada ocena tej przesłanki w sytuacji istnienia w danej sprawie przeciwstawnych interesów poszczególnych stron postępowania, a inaczej w przypadku gdy chodzi o przyznane na wniosek wyłącznie jednej strony świadczenie rodzinne. Wreszcie należy podnieść, że rozważania organu stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia – w aspekcie badania "słusznego interesu strony" – skupiły się w zasadzie wyłącznie na sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącego. Nie odmawiając słuszności temu kierunkowi rozumowania, w ocenie Sądu tak Kolegium, jak i organ I instancji w niedostateczny sposób wyjaśniły rzeczywiste motywy działania skarżącego. Nie można bowiem wykluczyć na przykład tego, że jego celem jest uzyskanie innego świadczenia, kolidującego z przyznanym zasiłkiem pielęgnacyjnym. Taką alternatywną formą wsparcia jest np. dodatek pielęgnacyjny, o którym skarżący wspominał w piśmie z 9 września 2024 r., wnosząc o uchylenie zasiłku pielęgnacyjnego. Jednoczesne pobieranie obu tych świadczeń nie jest możliwe, co wynika z art. 16 ust. 6 u.ś.r., zaś dodatek pielęgnacyjny przysługuje w wyższej wysokości, co już w inny sposób pozwalałoby oceniać interes skarżącego w uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Jest to zaś tylko przykład możliwej motywacji skarżącego, przemawiającej za takim rozwiązaniem. Nie można w tej sytuacji zapominać również o wspomnianej przez organ (i podnoszonej również w skardze) kwestii publicznoprawnych zaległości skarżącego. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że ewentualne uzyskanie wyższego świadczenia pozwalałoby także na szybszą spłatę zadłużenia. Nie przesądzając zatem kwestii trybu, jaki należy w tej sytuacji zastosować, jeszcze raz zaakcentować należy fakt, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem przyznanym skarżącemu na jego wniosek, co nie może pozostawać bez wpływu na zasadność dalszej realizacji tego prawa. Zadaniem organu będzie jednak – jak wspomniano – przede wszystkim ustalenie powodów, dla których skarżący konsekwentnie podtrzymuje stanowisko o rezygnacji ze świadczenia, a następnie uwzględnienie tych powodów przy ocenie przesłanki związanej z interesem strony w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że wydając decyzje w niniejszej sprawie zarówno SKO, jak i organ I instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Zadaniem organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.