II SA/Ke 1091/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. II SA/Ke 1091/15 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 30 września 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpoznaniu zażalenia W.y K. na postanowienie wydane przez Burmistrza W.a z dnia 4 sierpnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 4.500 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 24 marca 2015 r. Burmistrz W.a upoważnił M. S.- geodetę uprawnionego – do wykonania rozgraniczenia działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] położonych w W. W dniu 13 lipca 2015r. geodeta złożyła w Urzędzie operat nr [...] przyjęty tego samego dnia do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starachowicach. W związku z powyższym w dniu 27 lipca 2015 r. organ wysłał do stron decyzję o umorzeniu postępowania. W prowadzonym postępowaniu jedynymi powstałymi kosztami było wynagrodzenie geodety uprawnionego za wykonanie dokumentacji rozgraniczeniowej w wysokości 4.500 zł wykazane fakturą VAT o nr 35/2015. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Burmistrz W.a ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w kwocie 4.500 zł. Na wskazane postanowienie zażalenie wniosła W.a K. podnosząc, że koszty te nie wynikły z jej winy a także, że utrzymuje się wyłącznie z emerytury w wysokości 1.200 zł. Dokonując na podstawie art. 138 k.p.a. merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie znalazło podstaw do jego zmiany bądź uchylenia, stwierdzając, że nie naruszyło ono prawa. Kolegium wskazało, że w postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości zastosowanie mają przepisy art. 29 ust. 1, 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ dodał, że przepisy wskazanej ustawy nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, dlatego też odpowiednie zastosowanie mają przepisy Działu IX od art. 262 do 265 kpa. Organ wskazując na brzmienie przepisu art. 262 § 1 pkt 1 i 2 kpa podniósł, że w postępowaniu rozgraniczeniowym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta uprawniony. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek A. R., a zatem organ I instancji poniósł koszty nie wynikające z ustawowego obowiązku, gdyż sprawa została wszczęta na wniosek strony. Kolegium powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2016 r. sygn. I OPS 5/06 podniosło, że w tej sytuacji w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej może w drodze postanowienia orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez ten organ (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, proporcjonalnie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Kosztami rozgraniczenia są wydatki na wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do kosztów tych nie można natomiast zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że organ I instancji prawidłowo orzekł o kosztach postępowania rozdzielając je proporcjonalnie na strony postępowania rozgraniczeniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 września 2015 r. wniosła W. K. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisu art. 262 kpa mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, iż poniesione w postępowaniu koszty wynikły z okoliczności w przepisie tym wskazanym (z jej winy bądź w jej interesie lub na jej żądanie), podczas gdy postępowanie zostało zainicjowane przez A. R., jego wyniki potwierdziły zaś w całości podnoszoną przez nią "bezsporność przebiegu granicy według linii widocznej na wszystkich mapach". Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podała, że nigdy nie kwestionowała przebiegu granic, ponieważ były one bezsporne. W ocenie W.y K. stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niesłuszne, ponieważ oznacza "zmuszanie" do udziału w nieuzasadnionych postępowaniach administracyjnych a następnie obciążanie kosztami tylko dlatego, że z mocy ustawy określona osoba posiada status strony w takiej sprawie. Skarżąca podniosła, że koszty postępowania w zestawieniu z wysokością jej dochodów są tak wysokie, że nigdy sama nie zdecydowałaby się ich ponosić. Dodała, że nie miała interesu do wszczynania postępowania, ponieważ granica działek jest uwidoczniona przebiegiem ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością uchylenia postanowienia objętego skargą (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zn.), zwanej dalej ustawą, obejmuje co do zasady dwa stadia postępowania: administracyjne i przed sądem powszechnym (art. 29-39). Postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu lub na wniosek (art. 30). W tym postępowaniu czynności rozgraniczające dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta (art. 31). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1). W sprawie niniejszej doszło do sytuacji przewidzianej w art. 34 ust. 2 ustawy, gdyż nie doszło do zawarcia ugody co do przebiegu granicy pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek A. R. i nie było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. W tej sytuacji Burmistrz W.a, po wydaniu decyzji z dnia 27 lipca 2015 r. o umorzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w Wielkiej Wsi, gmina W., oznaczonej jako działka nr ewid. [...], będącej własnością A. R., a nieruchomością oznaczoną jako działka nr ewid. [...] stanowiącą własność W.y K. oraz o przekazaniu sprawy do Sądu Rejonowego w Starachowicach, miał obowiązek ustalić koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia oraz osoby zobowiązane do ich poniesienia, a także sposób i termin ich uiszczenia, o czym stanowi art. 264 § 1 kpa. Ustalając koszty postępowania rozgraniczeniowego organy powołały się na zawartą w dniu 12 marca 2015 r. pomiędzy Gminą W. i geodetą uprawnionym M. S. umowę w przedmiocie przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego oraz wynikające z niej koszty wynagrodzenia geodety, określone na kwotę 4500 zł. Efektem tych ustaleń było stwierdzenie przez organ I instancji w postanowieniu z 4 sierpnia 2015 r. (utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem), iż koszty postępowania ponoszą A. R. w kwocie 250 zł (po uwzględnieniu wniesionej zaliczki w wysokości 2000 zł) oraz W.a K. w kwocie 2250 zł. Ustalając stan faktyczny sprawy organy pominęły jednak okoliczność, że co prawda geodeta M. S. wystawiła fakturę na kwotę 4500 zł, jednakże z kwoty tej organ potrącił karę umowną za zwłokę w wykonaniu zamówienia (przekroczenie terminu realizacji zamówienia o 18 dni) wskazując, że za każdy dzień zwłoki kara umowna wynosi 0,1% wynagrodzenia umownego, zgodnie z § 4 umowy z 12 marca 2015 r. W piśmie z 30 lipca 2015 r. geodeta M. S. wyraziła zgodę na potrącenie kary umownej, a polecenie wypłaty pomniejszonego wynagrodzenia skierowane zostało przez Burmistrza do referatu finansowego Urzędu Miasta i Gminy w W.u pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r. Tym samym nie było podstaw do ustalenia, że organ poniósł koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 4500 zł, skoro dokumenty zgromadzone w sprawie świadczą o tym, że z kwoty tej potrącił karę umowną i faktycznie wynagrodzenie geodety wykonującego pracę geodezyjną w ramach postępowania rozgraniczeniowego wypłacone zostało w mniejszej wysokości. Tym samym, nie było także podstaw do uznania, że strony postępowania winny ponieść jego koszty w wysokości 4500 zł, jak przyjęły organy obu instancji. Zauważyć w tym miejscu należy, że w art. 262 § 1 pkt 2 kpa jest mowa o kosztach postępowania, które "zostały poniesione". W niniejszej sprawie będą to więc koszty, które organ był zobowiązany wypłacić geodecie z tytułu wykonania umowy z 12 marca 2015 r. Skoro dowody w sprawie wskazują na to, że z racji potrącenia kary umownej za zwłokę w wykonaniu zamówienia organ wypłacił geodecie kwotę niższą niż określoną w umowie na 4500 zł, to tylko taka kwota może być uznana za koszt poniesiony przez organ, a w dalszej kolejności – obciążać uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że organy obu instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa nie ustaliły prawidłowo wysokości poniesionych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi sprowadzających się do kwestionowania możliwości obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właściciela nieruchomości, który nie był wnioskodawcą postępowania, zauważyć należy, że jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, do ustalania wysokości kosztów postępowania administracyjnego (w tym także rozgraniczeniowego) oraz zasad obciążania nimi stron, stosuje się przepisy art. 262-265 kpa. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Przy ustalaniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa znajduje zastosowanie zasada przewidziana w art. 152 k.c., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt I OPS 5/06 (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 152 k.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" dotyczy interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Reasumując, należy stwierdzić, że art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 §1 pkt 2 kpa, którego wykładnia gramatyczna skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego (por. wskazana powyżej uchwała NSA z 11 grudnia 2006r.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że co do zasady organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 262 § 1 pkt 2 kpa obciążając strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego w równych częściach. Koszty tego postępowania poniesione zostały bowiem w interesie stron, a więc również skarżącej, gdyż rozgraniczenie nieruchomości jest zawsze skutkiem sporu właścicieli w zakresie przebiegu granic. Koszty te nie wynikały także z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Dlatego też niezasadne są zarzuty skargi o tyle, o ile kwestionują sam fakt obciążenia skarżącej w połowie kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Rozpatrując sprawę ponownie, organy raz jeszcze ustalą wysokość poniesionych kosztów postępowania rozgraniczeniowego ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności potrącenia kary umownej z wystawionej przez geodetę faktury.