II SA/Ke 1094/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014r. sprawy ze skargi K. M., A. Z., Z. C. i K. C. na decyzję Wojewody z dnia 25 października 2013r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnieniu się wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz K. M. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz solidarnie na rzecz A. Z., Z. C. i K. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 25 października 2013r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania K. M., K. C., Z. C. i A. Z. działając na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 6 września 2013r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej trzystanowiskowej z odkrytym stanowiskiem zewnętrznym – wiata z modułem myjącym, na działce nr 117 położonej przy ul. J. w J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg postępowania wskazując, że inwestor – A. B. dwukrotnie składał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni samochodowej. W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 3 stycznia 2013r. Starosta odmówił wydania we wskazanym zakresie pozwolenia. Kolejny wniosek inwestor złożył w dniu 8 lipca 2013r. załączając do niego: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr 117, decyzję Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 13.11.2011r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla opisanego przedsięwzięcia oraz projekt budowlany. W toku postępowania K. M. - właściciel sąsiedniej działki nr 110 (od strony zachodniej) i K. C., Z. C. i A. Z. współwłaściciele sąsiedniej działki nr 111 (także od strony zachodniej) wnieśli zastrzeżenia odnośnie braku zgodności projektu budowlanego z decyzją Burmistrza Miasta ustalającą warunki zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, braku określenia sposobu ogrzewania myjni, wadliwego sposobu zaprojektowania zieleni izolacyjnej, niedostosowania mostka usytuowanego w zjeździe z ulicy J. na działkę inwestora, do obciążeń wywołanych ruchem pojazdów korzystających z myjni, brak dysponowania inwestora działkami nr 52 i nr 41 na cele budowlane, sporządzenie dokumentacji projektowej w sposób niejasny i chaotyczny. Postanowieniem z dnia 29.07.2013r. znak: [...] Starosta uznając, że projekt budowlany narusza ustalenia zawarte w decyzji Burmistrza z dnia 13.09.2011r. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz stwierdzając wadliwości w kwestii określenia sposobu ogrzewania myjni, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w terminie do 12.08.2013r. W zakreślonym terminie inwestor odniósł się do powyższego postanowienia, w tym, w celu wyjaśnienia spornej kwestii wysokości budynku myjni do okapu przedstawił pismo Burmistrza Miasta z dnia 6.08.2013r. jak również dołączył decyzję Nr [...] Wojewody z dnia 26.07.2013r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla A. B. pozwolenia na rozbudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 728 na działkę nr 117 przez rzekę B. – działka nr 52 i na działce nr 41 – pas drogowy drogi wojewódzkiej nr 728 – ulica J. w obrębie J. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 6.09.2013r. Starosta na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej A. B.. Od tej decyzji odwołanie złożyli: K. M., K. C., Z. C. i A. Z., którzy pomimo uzupełnienia materiału dowodowego, podtrzymali wcześniej zgłoszone zastrzeżenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że myjnia składa się z betonowej płyty fundamentowej, wiaty przejazdowej z bocznymi ścianami parawanowymi, pod którą urządzone są dwa stanowiska do mycia pojazdów i z urządzeń myjących. Wiata jest konstrukcją stalową, dwunawową, jednokondygnacyjną, niepodpiowniczoną z dachem jednospadowym o spadku 5 %, o wysokości mierzonej do okapu wynoszącej 3,50m i wysokości kalenicy wynoszącej 4,10m. Z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych - będącego częścią projektu budowlanego, wynika następujący sposób usytuowania myjni: - elewacją północną, którą stanowi ściana parawanowa – baner reklamowy – w odległości ok. 2 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy drogi wojewódzkiej nr 728 – działka nr 41 tzw. ulica j.; - elewacją wschodnią, którą stanowi wyjazd z myjni (otwarty) – w odległości 4,0m od granicy z niezabudowaną działką nr 118; - elewacją południową – w znacznej odległości od ulicy M.; - elewacją zachodnią, którą stanowi wjazd do myjni (otwarty) – w odległości 5,3m od granicy z działkami nr 109, 110, 111, zabudowanymi w granicy budynkami gospodarczymi. Inwestor dysponuje ostateczną decyzją Wojewody z dnia 26.07.2013r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę istniejącego zjazdu indywidualnego. Zdaniem Wojewody porównując projekt budowlany z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta z dnia 13.09.2011r. oraz uwzględniając pismo Burmistrza Miasta z dnia 6.08.2013r. znak: [...] w sprawie przyjętych w projekcie budowlanym myjni rozwiązań projektowych dotyczących górnej krawędzi elewacji frontowej, organ I instancji wykazał w uzasadnieniu zgodność projektu budowlanego z określonymi w tej decyzji warunkami, w tym warunkami odnoszącymi się do kształtowania ładu przestrzennego, opisującymi bryłę myjni oraz dotyczącymi zaprojektowanej zieleni izolacyjnej. Analizując przedłożony przez inwestora projekt budowlany w aspekcie przesłanek przewidzianych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ II instancji uznał jego zgodność z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdził, że jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także uzyskał wymagane uzgodnienia z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnym wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Inwestor wypełnił nałożone przepisami Prawa budowlanego obowiązki określone m.in. przepisami art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 i decyzja starosty jest zgodna z tymi przepisami, co oznacza brak podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. Podkreślono wynikające z art. 55 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją ustalającą warunki zabudowy. Odnosząc się do kwestii zieleni izolacyjnej Wojewoda wskazał, że organy architektoniczno-budowlane nie mają podstaw prawnych do kwestionowania treści projektu budowlanego sporządzonego przez projektantów legitymujących się właściwymi uprawnieniami budowlanymi, zaś sprawa dotycząca przebudowy istniejącego zjazdu była objęta innym postępowaniem i z uwagi na odrębny charakter nie może być przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 25.10.2013r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. M., K. C., Z. C. i A. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa odnośnie zgodności projektu budowlanego myjni z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia 13.09.2011r. oraz przepisów prawa budowlanego. Ich zdaniem w pkt 1.1 lit c ostatnio wymienionej decyzji, określono maksymalną wysokość elewacji frontowej na 3,5m, niezależnie od tego, jaka jest to część budynku. Aby ten warunek został spełniony należy więc tak zaprojektować lub usytuować myjnię, aby kalenica, której wysokość wynosi 4,10m nie była eksponowana w elewacji frontowej od strony ulicy, lub była niższa od 3,5m. Jednocześnie autorzy skargi powtórzyli zarzuty odnośnie wadliwie zaprojektowanej zieleni izolacyjnej, poprzez sadzenie drzew w odległości 25 cm od ścian budynków, która jak stwierdzili, jest działaniem na szkodę ich właścicieli i może spowodować niszczenie, a nawet zawalenie się budowli. Podnieśli również zarzut braku oceny oddziaływania myjni na działający zabiegowy gabinet stomatologiczny znajdujący się w odległości 5 m od myjni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda naruszył przepisy prawa materialnego w sposób uzasadniający konieczność jej uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.). W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), cytowanej dalej jako ustawa, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7 (wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnia budowlane). Nadto art. 32 ust. 4 ustawy przewiduje, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyżej wymienione wymogi a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 ustawy, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 4 organ budowlany zobowiązany był sprawdzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji spełnienia tych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę i nie może odmówić jego wydania. Z ustaleń organu bezspornie wynika, że na terenie objętym wnioskiem inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodność projektu budowlanego wymaga odniesienia do wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy). Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy należy wskazać, że wbrew twierdzeniom organu przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia warunku zgodności z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z 13.09.2011r. Stosownie do treści tej decyzji, w części określającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w pkt 1.1 lit c ustalono: "Maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) – jej gzymsu, attyki, okapu dachu winna wynosić maksymalnie 3,5m; maksymalna wysokość kalenicy do 5,0m. Nie budzi wątpliwości, że z decyzji Burmistrza Miasta z dnia 13.09.2011r. nie wynika, która ze ścian projektowanej myjni samochodowej będzie pełnić funkcję elewacji frontowej. W decyzji tej wprowadzony został jedynie wymóg, że górna krawędź elewacji frontowej, nie może być wyższa niż 3,5m. Pojęcia elewacji frontowej nie definiują ani ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, ani wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze. Odwołując się zatem do zasad interpretacji językowej wskazać trzeba, że w znaczeniu powszechnym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978r.). Przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984). Dokonując w niniejszej sprawie oceny projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy należy posługiwać się powyższymi znaczeniami językowymi pojęcia elewacja frontowa. Organ architektoniczno budowlany nie uściślił, którą ze ścian projektowanej myjni samochodowej uznaje, za elewację frontową. Na rozprawie administracyjnej pełnomocnik organu oświadczyła, że elewacją frontową jest ściana zachodnia z głównym wejściem, podczas, gdy z projektu budowlanego tj. rysunku obrazującego elewacje wynika, że elewację fontową stanowi ściana północna, znajdująca się od frontu działki. Odnotować trzeba, że przez front działki przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) nakazują rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Usytuowanie myjni ścianą boczną, szczytową od strony działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd na działkę nie narusza warunków i zasad zagospodarowania określonych decyzją Burmistrza Miasta z dnia 13.09.2011r. W świetle przywołanego wyżej znaczenia pojęcia "elewacji frontowej budynku" istotne będzie natomiast, czy elementy konstrukcji myjni widoczne w elewacji frontowej będą spełniały wymogi określone tą decyzją. Zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym w ścianie frontowej -stanowiącej ścianę północną eksponowany jest element konstrukcji w postaci kalenicy. Kalenica, to najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych. W ocenie Sądu, bez względu na to czy w ścianie elewacji frontowej jest okap, czy nie, to najwyższa krawędź tej ściany elewacji frontowej (stosownie do pkt 1.1 lit c decyzji o warunkach) może mieć wysokość do 3,5m. Natomiast z projektu budowlanego wynika, że najwyższa krawędź elewacji frontowej to 4,10m (kalenica). W tej sytuacji organy nie wykazały zgodności projektu budowlanego z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza Miasta z dnia 13.09.2011r., ustalającymi maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Odmiennego stanowiska nie uzasadnia w ocenie Sądu pogląd Burmistrza Miasta wyrażony w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013r. znak: [...], na który powołują się organy architektoniczno-budowlane w niniejszej sprawie. Organ ten bowiem stwierdził, że usytuowanie planowanego obiektu elewacją boczną, która eksponuje również ścianę szczytową (kalenicową) nie zmienia ustalonej zasady co do sposobu wyznaczenia górnego poziomu okapu pod warunkiem jednoczesnego zachowania wysokości kalenicy na poziomie do 5,00m. Z taką oceną, co zostało przez Sąd wykazane, nie można się zgodzić. Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Przepisy techniczno-budowlane nie regulują kwestii dotyczących projektowania zieleni izolacyjnej. Z tego względu realizacja roszczeń związanych z ewentualnymi szkodami powstałymi na skutek usytuowania drzew w pobliżu granicy z sąsiednią działką nie może się odbywać w ramach postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Dlatego argumenty podnoszone w tym zakresie w skardze nie mają wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Podobnie takiego znaczenia nie mają argumenty dotyczące braku oceny oddziaływania myjni na działający gabinet stomatologiczny, znajdujący się w pobliżu inwestycji, na sąsiedniej działce. Projektowana myjnia nie jest przedsięwzięciem zaliczanym do inwestycji mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1379), a skoro tak, to brak podstaw prawnych do żądania przeprowadzenia takiej oceny na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Należy zatem podnieść, że organy obu instancji dokonując kontroli złożonych przez inwestora dokumentów stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy błędnie uznały, że złożony przez inwestora projekt budowlany zawiera wszystkie elementy określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji udzieliły pozwolenia na budowę i zatwierdziły projekt budowlany. Ujawnione naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 września 2013r. znak: BA.6740.1.374.2013. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.