II SA/Ke 1094/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania P. B., na podstawie art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 674, ze. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty w dniu [...], w sprawie zobowiązania P. B. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku za okres od dnia 26 października 2012r. do dnia 10 marca 2013r. w kwocie brutto: 2.887,80 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji decyzją z dnia [...] zobowiązał P. B. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku za okres od dnia 26 października 2012r. do dnia 10 marca 2013r. w kwocie brutto: 2.887,80 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona uzyskała z dniem 26 października 2012r. status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku. W dniu 27 maja 2014r. zostały ujawnione nowe okoliczności, tj. do PUP wpłynęła decyzja z Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 22 maja 2014r, z której wynika, że od dnia 1 kwietnia 2012r. do dnia 31 października 2012r. P. B. był zatrudniony u pracodawcy zagranicznego. W związku z powyższym decyzją Starosty z dnia 7 lipca 2014r. utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku z dniem 26 października 2012r. z powodu podjęcia zatrudnienia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w myśl postanowień art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia 26 października 2012r. do dnia 10 marca 2013r. został pobrany nienależnie. Od powyższej decyzji P. B. złożył odwołanie, w którym potwierdził, iż był zatrudniony u pracodawcy zagranicznego. Okres zatrudnienia przedstawiony jest na podstawie dokumentu wystawionego przez urząd w Szwajcarii, jednak faktyczny przebieg zatrudnienia, tj. od 1 kwietnia 2012r. do 24 października 2012r. wynika ze świadectwa pracy wystawionego po wygaśnięciu stosunku pracy z pracodawcą zagranicznym. Do odwołania strona dołączyła kopię świadectwa pracy w języku niemieckim. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osobą bezrobotną jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, 1, lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy pojęcie "inna praca zarobkowa" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Według regulacji art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a cytowanej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni m.in. był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Stosownie do art. 76 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Wojewoda stwierdził, że przedstawiony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stan faktyczny jest zgodny z dokumentacją zgromadzoną w przedmiotowej sprawie. Decyzją Starosty z dnia 26 października 2012r. P. B. został uznany za osobę bezrobotną z dniem 26 października 2012r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 26 października 2012r. Organ I instancji w toku postępowania przed wydaniem decyzji oparł się m.in. na dokumencie "ARBEITSZEUGNIS" sporządzonym w jęz. niemieckim. W oparciu o zawarte w nim informacje (w szczególności o zatrudnieniu zainteresowanego w Szwajcarii w okresie 1 kwietnia 2012 – 24 października 2012r.) wydano decyzję, o której mowa powyżej. Następnie na mocy decyzji Starosty z dnia 20 marca 2013r. strona została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 11 marca 2013 r. z powodu niestawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Jak wynika z powyższego strona pobierała zasiłek dla bezrobotnych w okresie 26 października 2012r. – 10 marca 2013r. W dniu 27 maja 2014r. Powiatowy Urząd Pracy otrzymał decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 22 maja 2014r., z której wynika, że okres pracy strony w Szwajcarii to m.in. 1 kwietnia 2012r. – 31 października 2012r. Informacja ta stała się dla urzędu pracy podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 26 października 2012r. (o uznaniu za osobę bezrobotną z dniem 26 października 2012r. oraz przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych z tym dniem). Decyzją z dnia 7 lipca 2014r.Starosta uchylił w całości decyzję nr z dnia 26 października 2012r. oraz odmówił przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 26 października 2012r. z powodu wykonywania pracy. Powyższa decyzja stała się ostateczna, gdyż strona nie wniosła od niej odwołania. W związku z powyższym Starosta wszczął w dniu 20 sierpnia 2014r. z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych za okres od 26 października 2012r. do 10 marca 2013r., a następnie wydał w dniu 1 września 2014r. opisaną na wstępie decyzję. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że organ I instancji słusznie uznał, że zainteresowany zobowiązany jest do zwrotu otrzymanego zasiłku dla bezrobotnych jako świadczenia nienależnie pobranego. Uznanie takie jest prostą konsekwencją ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji z dnia 7 lipca 2014r. Organ I instancji - po uzyskaniu przez decyzję z dnia 7 lipca 2014r. przymiotu ostateczności - był zobligowany do wydania zaskarżonej decyzji. Organ nadmienił, że decyzja została wydana w oparciu o dokumentację Wojewódzkiego Urzędu Pracy czyli organu właściwego w zakresie potwierdzania okresów pracy za granicą. W niniejszym postępowaniu nie może podlegać badaniu fakt, czy i w jakim okresie zainteresowany świadczył na terenie Szwajcarii pracę. Z akt sprawy wynika, że P. B. został ponownie zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy z dniem 26 października 2012r. i otrzymał "Informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy" zawierającą w swej treści informację o prawach i obowiązkach bezrobotnego oraz o tym co należy rozumieć przez nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, a także o obowiązku zwrotu takiego świadczenia (dowód: pkt III ppkt 9 informacji). Strona potwierdziła podpisem otrzymanie jednego jej egzemplarza. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika ponadto, że wysokość pobranego przez stronę w okresie 26 października 2012r. - 10 marca 2013r. zasiłku dla bezrobotnych wynosi 2.887,80 zł brutto. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy oraz w świetle zgromadzonego w sprawie materiału zasiłek dla bezrobotnych wypłacony P. B. jest świadczeniem nienależnym, gdyż ostateczną decyzją z dnia 7 lipca 2014r. orzeczono wobec strony o odmowie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku od dnia 26 października 2012r. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł P. B., domagając się uchylenia wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art.76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – poprzez uznanie, że pobrany zasiłek, w okolicznościach sprawy, mieści się w wyszczególnionym w tym przepisie katalogu świadczeń pobranych nienależnie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pracuje sezonowo w Szwajcarii, a po zakończeniu kontraktu wraca do Polski i tu rejestruje się we właściwym urzędzie pracy. Na podstawie świadectwa pracy dokonuje zgłoszenia i uzyskuje status osoby bezrobotnej. W 2012r. skarżący zakończył pracę u pracodawcy szwajcarskiego z dniem 24 października 2012r. i z tym dniem uzyskał świadectwo pracy opatrzone jego podpisem. Od tego dnia faktycznie również nie świadczył pracy. Wrócił do Polski i już dwa dni potem zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Status osoby bezrobotnej posiadał do 10 marca 2013 r. W tym okresie pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Dokumenty ubezpieczeniowe otrzymał od pracodawcy pocztą, dużo później, o czym świadczy data ich wystawienia (7 listopada 2012 r.). Skarżący podkreślił, że nie zwrócił uwagi, że w dokumencie tym - formularz U1- pracodawca wskazał błędnie okres ubezpieczenia do końca miesiąca w którym skarżący świadczył pracę, a nie do ostatniego dnia w którym rzeczywiście ją wykonywał. Pracodawca wskazał w tym formularzu, że skarżący był ubezpieczony do 31, a nie 24 października 2012r. Ta nieścisłość ujawniła się dopiero przy weryfikacji dokumentów ubezpieczeniowych przez Wojewódzki Urząd Pracy w 2014r., do którego zgodnie z otrzymanym pouczeniem skarżący złożył wszystkie dokumenty ubezpieczeniowe za wszystkie okresy pracy za granicą, w tym za 2012r. Na podstawie nieścisłości spowodowanej błędem pracodawcy została uchylona decyzja o przyznaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej, a pobrany zasiłek uznano za świadczenie nienależne. Organ I instancji nie wziął pod uwagę, że skarżący rejestrując się jako osoba bezrobotna z dniem 26 października 2012 r. opierał się na oficjalnym świadectwie pracy i nie mógł przewidzieć, że pracodawca szwajcarski pomimo, że zgodnie z prawdą wskazał dzień zakończenia pracy na 24 października 2012 r., dokona wyrejestrowania z ubezpieczenia dopiero z końcem miesiąca. Dokumenty ubezpieczeniowe zostały sporządzone w dniu 7 listopada 2012 r. i przesłane skarżącemu przez pracodawcę później. Tak więc w chwili zarejestrowania skarżący nie posiadał wiedzy o tym błędzie. Skarżący podkreślił, że oczywistym było, że nie świadczył pracy w Szwajcarii w okresie od 24 do 31 października 2012r. Dowodzi tego fakt, że 26 października 2012r. rejestrował się, a zatem fizycznie przebywał w Polsce. Zdaniem skarżącego decyzja dotycząca uznania go za osobę bezrobotną powinna zostać zmieniona z uwzględnieniem 5 spornych dni, a nie uchylona w całości. Decyzji pozbawiającej go statusu osoby bezrobotnej nie skarżył, ponieważ nie posiadał wiedzy o skutkach jej wydania. Natomiast złożył wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza prawo, a to art.76 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pobrany bowiem zasiłek, w opisanych wyżej okolicznościach, nie mieści się w katalogu przypadków, które ustawodawca uznał za świadczenia nienależnie pobrane. Zasiłek został już wydany przez skarżącego na bieżące utrzymanie w okresie od października 2012r. do marca 2013r. i zobowiązanie go do zwrotu zasiłku za cały okres byłoby rażącą niesprawiedliwością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że na wniosek skarżącego decyzją z dnia 14 grudnia 2014r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z 7 lipca 2014r. W związku z powyższym pozostawia ocenie Sądu czy w obiegu prawnym może pozostać decyzja orzekająca o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, w sytuacji gdy poprzedzająca ją decyzja dotycząca uprawnień skarżącego do tego świadczenia została wyeliminowana z obiegu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a). Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli sądowej została poddana decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty w dniu [...] w sprawie zobowiązania skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku za okres od dnia 26 października 2012r. do dnia 10 marca 2013r., w kwocie brutto: 2.887,80 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji jak i Wojewoda zgodnie uznali, że strona skarżąca zobowiązana jest do zwrotu otrzymanego zasiłku dla bezrobotnych jako świadczenia nienależnie pobranego. Zdaniem organów obu instancji uznanie takie jest prostą konsekwencją ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji Starosty z dnia 7 lipca 2014r., zgodnie z którą uchylona została w całości decyzja nr z dnia 26 października 2012r. oraz odmówiono przyznania stronie skarżącej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 26 października 2012r. z powodu wykonywania pracy. W tych okolicznościach, w ocenie organów, zaistniały podstawy do stwierdzenia, że zasiłek wypłacony stronie skarżącej jest świadczeniem nienależnym, co uzasadniało wydanie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 76 ust.1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 674, ze. zm.). Podkreślić należy, że podstawą orzekania przez Sąd jest cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że decyzją z dnia 12 grudnia 2014r. Wojewoda na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia 7 lipca 2014r. [...]. Z pouczenia zawartego w decyzji Wojewody wynika, że jest ona ostateczna w administracyjnym toku instancji. Tymczasem Sąd zauważa, że w aktach sprawy na k. 73 i k. 47 znajdują się dwie decyzje wydane z upoważnienia Starosty w tym samym dniu (7 lipca 2014r.) i o tych samych numerach oraz numerach rejestru lecz odmiennym rozstrzygnięciu. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że nie została jednoznacznie wyjaśniona istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia, która faktycznie decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Sądu okoliczność ta ma znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego zasiłku skoro decyzja ta została wydana w oparciu o ustalenia zawarte w decyzji Starosty Skarżyskiego z 7 lipca 2014r. W tym stanie rzeczy uznając, że organy naruszyły art. 7 i 77 § 1 K.p.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ, uwzględni przedstawione wyżej rozważania, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 135 ustawy P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a.