II SA/Ke 1098/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2014r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...], Dyrektor Izby Celnej w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w C. od decyzji tego samego organu z dnia 20 grudnia 2012 r. odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Sp. z o.o. w C. w dniu 4 czerwca 2009 r. złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia z dnia [...] wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego na okres kolejnych 6 lat. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] odmówił wnioskowanego przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności. Mimo odwołania złożonego przez spółkę [...] od tej decyzji, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 14 sierpnia 2012 r. spółka [...] zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. spółka podała, że ze względu na fakt, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej, wydane na podstawie tej ustawy decyzje powinny zostać uchylone jako wydane bez podstawy prawnej. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia rozstrzygnięcia z dnia [...], utrzymującego w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] odmawiającą przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej powołując treść art. 129 ust 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm.) stwierdził, że ustawa ta skutecznie uchyliła i derogowała poprzednio obowiązującą w tym zakresie ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Ustawa o grach hazardowych weszła w życie i stanowi w sensie formalno-walidacyjnym część polskiego porządku prawnego. Może ona z tego porządku być derogowana jedynie w wyniku suwerennej decyzji polskiego ustawodawcy, który w przeszłości mógłby postanowić o jej uchyleniu. Wywiedziona przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z przepisów Dyrektywy 98/34/WE ewentualna sankcja prawna za brak uprzedniej notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych, polegająca na niestosowaniu przez organy krajowe nienotyfikowanych Komisji przepisów technicznych, w żaden sposób nie prowadzi do pozbawienia tych nienotyfikowanych przepisów ich mocy obowiązującej i nie wpływa na ich dalsze walidacyjne obowiązywanie. Organy administracyjne nie mogą odmówić stosowania przepisów, które nie zostały usunięte z porządku prawnego, czy to na mocy przepisu prawnego, czy też orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organ wyraził również pogląd, że gra na automatach o niskich wygranych w punktach gier nie podlega, jako usługa, regulacjom Dyrektywy 98/34/WE, gdyż nie mieści się w definicji usługi tam zawartej. Tym samym ustawa o grach hazardowych w tym zakresie nie podlega notyfikacji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] Sp. z o.o. w C., domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w traktacie z Lizbony oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacyjnej. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie tezy, że przepisy stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji są przepisami technicznymi w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, w związku z czym powinny być poddane procedurze notyfikacji, o której mowa w tej dyrektywie, a z uwagi na jej niesporne pominięcie – nie mogą być stosowane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych powodów niż w niej podniesiono. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, które nie zostały zarzucone w skardze, ale mają wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) dalej "O.p." w sposób otwierający drogę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 O.p, który to przepis przewiduje wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli ta została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 130-132. Z powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. wynika natomiast, że stwierdzenie takiego uchybienia na etapie sądowej kontroli decyzji musi skutkować jej uchyleniem. Zgodnie z art. 130 § 1 pkt 6 O.p. funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z przytoczonego przepisu wynika, że strony mają prawo oczekiwać, że rozstrzygnięcie w sprawie odwołania od decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, zostanie wydane po dokonaniu ponownej oceny ich sprawy przez innego pracownika organu. Działania organu administracji, w którym ten sam pracownik dwukrotnie bierze udział w rozpatrywaniu danej sprawy indywidualnej stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 121 § 1 O.p. Należy również zauważyć, że sporna wcześniej w doktrynie i orzecznictwie kwestia, czy przepisy o wyłączeniu pracownika organu mają zastosowanie do sytuacji rozpoznawania odwołania od decyzji przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, została na gruncie analogicznej regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego przesądzona uchwałą 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., II GSP 4/12, Lex nr 1350466. Jak bowiem stwierdzono w uzasadnieniu tej uchwały, instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc - dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę, uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zaskarżona do WSA decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], nr [...], została wydana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej przez Zastępcę Dyrektora H. K., który również z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej wydał decyzję z dnia [...], nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonego decyzja Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. Wynika stąd, że Zastępca Dyrektora Izby Celnej H. K., brał udział w wydaniu decyzji, której zaskarżenie odwołaniem spowodowało wydanie decyzji zaskarżonej obecnie do Sądu. Zaskarżoną do Sądu decyzję wydał więc pracownik Izby Celnej, który był wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie normowanej przepisami prawa podatkowego, co stanowi naruszenie cytowanych wyżej przepisów. Jak wynika z powyższych rozważań, wydając decyzję z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], organ naruszył prawo (tj. wskazany wyżej art. 130 § 1 pkt 6 O.p.) w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 240 § 1 pkt 3 O.p., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130 – 132 O.p. Takie naruszenie prawa, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...]. Wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności, organ musi bowiem ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, H. K., który wydał zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 20 grudnia 2012 r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sądowego, na który składał się wpis sądowy od skargi, koszty zastępstwa adwokackiego i opłata skarbowa od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.