II SA/Ke 11/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Kierownika Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego do wysokości powyżej 20 tys. zł do 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. P. 10, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2011 r. T. B. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o udzielenie pomocy finansowej w kwocie powyżej 20 tys. zł do 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego w S. przy ul. P. 10, który został zniszczony w wyniku powodzi w dniach 26 - 27 lipca 2011 roku. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy ww. świadczenia na podstawie m.in. art. 40 ust. 1 i 3, art. 101 ust. 1 i art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że ww. budynek będący własnością skarżącego, uległ podtopieniu podczas nawalnych deszczy w dniach 26 i 27 lipca 2011 r. Zalany został parter budynku i część mieszkalna, w tym ściany, podłogi, instalacje elektryczne, CO i wodno-kanalizacyjne oraz sprzęt AGD. W związku z faktem, że budynek ten nie uległ zalaniu w wyniku powodzi z 2010 r. lecz wskutek powyższego zdarzenia, nie zachodziły przesłanki do udzielenia żądanej pomocy. W odwołaniu od tej decyzji T. B., kwestionując jej zasadność, powołał się na definicję powodzi zawartą w ustawie Prawo wodne i stwierdził, że zaistniałe zdarzenie odpowiada tej definicji. W jego ocenie sytuacja z 2011 roku była identyczna z tą, jaka miała miejsce w S. w 2010 r. z tą różnicą, że powódź w rejonie jego domu wystąpiła lokalnie i dotyczy ograniczonego obszaru i indywidualnego budynku. Zdaniem skarżącego była to klęska żywiołowa, ale faktycznie jego klęska życiowa ponieważ nie ma warunków do zamieszkiwania w zalanym domu. Wskazał również, że władze miasta oceniły jego szkodę na kwotę 46 tys. zł wyliczoną wg. procedury i zasad zastosowanych w odniesieniu do powodzi w 2010 r. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło na wstępie treść art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazało również na fakt, że Rząd R.P. nie uznał wystąpienia nawalnego deszczu na terenie S. w dniach 26-27 lipca 2011 r. za klęskę żywiołową w postaci powodzi i nie przeznaczył środków z Budżetu Państwa na usuwanie jej skutków, co oznacza, że organy do spraw pomocy społecznej nie zostały wyposażone w specjalne dotacje budżetowe na usuwanie skutków nadmiernych opadów, które dotknęły skarżącego. W związku z tym, jak wskazało SKO, organ do spraw pomocy społecznej w S. nie dysponował środkami na przyznawanie rządowej pomocy w wysokości powyżej 20 tys. zł do 100 tys. zł na usuwanie skutków nadmiernych opadów deszczu w 2011 r. wg. zasad dotyczących usuwania skutków powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że organ pierwszej instancji nie mógł przyznać skarżącemu pomocy celowej w żądanej wysokości. SKO wskazało również, że organ w ramach posiadanych własnych możliwości przyznał T. B. decyzją z dnia [...] pomoc celową w wysokości 4 tys. zł na pokrycie strat spowodowanych intensywnymi opadami deszczu, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Wynika z niej, że organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy w możliwie najwyższej kwocie. Zasiłki przyznano na ten sam cel 14 rodzinom w kwotach od 200 zł do 800 zł, jeden zasiłek w kwocie 3 tys. zł i dla T. B. w kwocie 4 tys. zł. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji nie dysponował specjalnymi środkami finansowymi na realizację zasiłków celowych przeznaczonych na usuwanie powodzi w 2011 r. oraz nie miał umocowania do kwalifikowania warunków pogodowych i ich następstw do zdarzeń klęskowych. Na marginesie SKO dodało, że skarżący powinien dochodzić odszkodowania od ubezpieczyciela budynku. Skargę na opisaną decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. B. zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie: - art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 14 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że skarżący nie może otrzymać zasiłku celowego na remont zniszczonego domu w wysokości od 20-100 tys. zł pomimo poniesionej szkody, gdyż nie został ogłoszony stan klęski żywiołowej i rząd nie przyznał specjalnych środków na zasiłki celowe, a skarżący otrzymał zasiłek w wysokości 4 tys. zł, - art. 6-8 i 77 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego i nieprzyznanie zasiłku w wysokości od 20-100 tys. zł, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne uznanie przez SKO, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. prawidłowo ustalił wszystkie okoliczności sprawy i utrzymał decyzję organu I instancji z dnia [...] w mocy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora OPS z dnia [...] W uzasadnieniu podniósł, że organy w postępowaniu nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, zmarginalizowały fakt poniesienia przez niego szkody polegającej na zniszczeniu budynku mieszkalnego oraz, że "zniszczenia te wg Urzędu mają wartość 46 tys. zł." Wskazał także, że organy, przyznając mu pomoc w kwocie 4 tys. zł, nie uwzględniły skali zniszczenia jakiej doznał jego dom czyli poniesionej straty. Zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa stwierdził, że organy nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego na celu uwzględnienie słusznego interesu obywatela, co w przypadku skarżącego oznaczało udzielenie zasiłku celowego w wysokości pokrywającej przynajmniej część poniesionej szkody. Przyznany zasiłek w kwocie 4 tys. zł wykorzystany został, zdaniem skarżącego, na bieżące potrzeby i w żadnej mierze nie może być uznany jako pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji spowodowanej zdarzeniem losowym, a powodującej zniszczenie domu. Organ powinien, jego zdaniem, zakresem rozważań objąć kwestię czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do otrzymania świadczenia jakim jest zdarzenie losowe. Zarzucił również, że organy nie uwzględniły wysokości szkody jaką w rzeczywistości poniósł, koncentrując się jedynie na tym, że otrzymał zasiłek w wysokości 4 tys. zł jako jedyny spośród objętych pomocą, zupełnie pomijając nieadekwatność przyznanego zasiłku do wysokości szkody. Kolegium, zdaniem T. B., rozpatrując odwołanie nieprawidłowo przyjęło, że organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i utrzymał zaskarżoną decyzję mocy zamiast ją uchylić, czym naruszył art. 138 §1 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem domu drewnianego przy ulicy P. 10 w S., który podczas deszczy nawalnych w dniach 26-27 lipca 2011 r. uległ podtopieniu; zalane zostały: parter budynku, część mieszkalna, ściany budynku z ociepleniem zewnętrznym i wewnętrznym, drewniane podłogi, instalacje elektryczne, CO, wodno-kanalizacyjne oraz sprzęt AGD. Zgodnie z oświadczeniem T. B., do dnia zdarzenia stale mieszkał i prowadził gospodarstwo domowe w tym budynku. Bezspornym jest również, iż decyzją z dnia [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. przyznał T. B. zasiłek celowy w kwocie 4 tys. zł z przeznaczeniem na pokrycie strat spowodowanych intensywnymi opadami deszczu w dniach 26-27 lipca 2011 r. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Pod pojęciem zdarzenia losowego rozumie się fakty dla człowieka niepomyślne, godzące w jego życie lub zdrowie. Jest to zdarzenie przyszłe, niepewne, niezależne od woli człowieka i dla niego niekorzystne. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 ustawy). Rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 ustawy. Przedmiotem kontroli sądowej będzie zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego, o jakim mowa wyżej, nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o odmowie przyznania T. B. zasiłku celowego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX 79608). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznając konieczność bądź odmawiając udzielenia pomocy, organ winien zatem rozważyć wszelkie okoliczności niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji. Są to przede wszystkim: uzasadnione potrzeby uprawnionego, własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób starających się o pomoc społeczną. Wszystko to ma na celu rozdzielenie funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych ośrodka. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że organ odmawiając przyznania skarżącemu pomocy ponad kwotę 4.000 zł nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została wyczerpująca i obszerna argumentacja, przekonująca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego w żądanej przez niego wysokości powyżej 20.000 zł – 100.000 zł. Jak wyżej wskazano, pomoc jest przyznawana zgodnie z możliwościami pomocy społecznej co doprowadziło do przyznania skarżącemu zasiłku w kwocie 4 tys. zł decyzją z dnia [...] Jak wskazują dowody zebrane w sprawie, Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w dacie rozstrzygania wniosku skarżącego nie dysponował środkami umożliwiającymi przyznanie pomocy w kwocie od 20 tys. do 100 tys. zł. Faktem jest, że w związku z powodzią, która miała miejsce w maju 2010 r., ze środków budżetu państwa została przeznaczona specjalna kwota celem udzielenia pomocy osobom poszkodowanym. Cel ten został określony w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 r. skierowanym do Wojewodów oraz uzupełniającym go piśmie z dnia 24 czerwca 2010 r. poprzez wskazanie, że pomoc przysługuje rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią z maja 2010 r. Środki te nie mogły więc być przeznaczone na pomoc związaną z wystąpieniem podobnych zdarzeń w przyszłości. Równocześnie, jak słusznie zauważyło Kolegium, nawalny deszcz, który miał miejsce na terenie S. w dniach 26-27 lipca 2011r. nie został uznany za klęskę żywiołową w postaci powodzi i na usuwanie jej skutków nie zostały przeznaczone dodatkowe fundusze, w konsekwencji czego ograny pomocy społecznej mogły udzielać pomocy poszkodowanym tym zdarzeniem jedynie z własnych środków. Podkreślić także należy, że przy ograniczonych możliwościach finansowych Ośrodka, uwzględnienie wniosku T. B., szczególnie w sytuacji kiedy została mu wcześniej przyznana pomoc w postaci zasiłku celowego, pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. Jak wskazało Kolegium, pomoc ta udzielona była w kwocie 4 tys. zł, co stanowiło najwyższy przyznany zasiłek spośród wszystkich udzielonych poszkodowanym tym samym zdarzeniem. Powyższe wskazuje, że nie ma racji skarżący zarzucając organowi błędną ocenę, iż nie może otrzymać on zasiłku celowego w kwocie 20 tys. – 100 tys. zł. Należy również wskazać, że świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie mają charakteru odszkodowania i nie stanowią rekompensaty za wszelkie straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej czy ekologicznej. Ich celem jest bowiem umożliwienie poszkodowanym zaspokojenia ich podstawowych potrzeb oraz przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ustawy). Tym samym zasiłek celowy może, ale nie musi zostać przyznany w kwocie określonej we wniosku, a rozmiar poniesionej szkody nie przekłada się bezpośrednio na kwotę udzielonej pomocy. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku celowego w wysokości ponad 20.000 zł, organ postąpił w sposób dowolny i nieuzasadniony. Niemożność uwzględnienia wniosku podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi jakimi dysponował Ośrodek Pomocy Społecznej w S.. Sąd nie znalazł też podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 6-8 i 77 kpa, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym poprzedzonym rzetelnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym; prawidłowo także organy zastosowały obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy. Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.