II SA/Ke 110/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. S. i M. S. kwoty po 605 zł 20 gr (sześćset pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 110/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Prezydenta Miasta, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 129 ust. 1, art. 130 i 132 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: 1. ustalił wysokość odszkodowania w kwocie [...] zł. z tytułu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę prawa własności działek o nr ew.: 679/1 o pow. 0,0019 ha, 725/1 o pow. 0,0284 ha i 736/1 o pow. 0,0157 ha położonych w K. oraz 2. przyznał odszkodowanie na rzecz M. S. oraz M. S. w kwotach po [...] zł. stosownie do posiadanych przez nich udziałów w zajętej nieruchomości ( po - części). Organ I-szej instancji ustalił, że M. S. i M. S. jako współwłaściciele przedmiotowych nieruchomości wystąpili o wypłatę odszkodowania, gdyż zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] stały się one z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy. Odszkodowanie za grunt ustalone zostało zgodnie z art. 129 i 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do tych przepisów, rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, a do sporządzonego przez niego operatu strony wniosły nie popartych dowodami zastrzeżeń. Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez M. S. i M. S., Wojewoda decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalenia poczynione przez organ I-szej instancji oraz treść art. 129, 130 i 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiące podstawę ustalania odszkodowania. Podniósł, że odszkodowanie o jakim mowa w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowi wyłącznie rekompensatę za utratę prawa własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Nie uwzględnia natomiast utraconych korzyści, rekompensaty z tytułu nakładów poniesionych np. przy budowie ogrodzenia, kwoty nadpłaconego podatku, a także roszczenia o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Rzeczoznawca, stosując się do powołanych przepisów, posłużył się metodą porównawczą, wymienioną w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oparł się on na przykładowych transakcjach obrotu nieruchomościami z terenu miasta K., przeznaczonymi pod drogi. Jest to sześć transakcji, zawartych w formie aktów notarialnych z 2003, 2004 i 2005 r. Określona w operacie poprawka miesięcznej zmiany cen z tytułu upływu czasu wskazuje jedynie na to, że rynek lokalny jest słabo rozwinięty i nie odzwierciedla tendencji wzrostu cen gruntów w kraju, nie świadczy natomiast o niewłaściwym doborze transakcji - co zarzucali skarżący w odwołaniu. Organ podkreślił także, że stan techniczno-użytkowy nieruchomości wyklucza przyjęcie dla niej cen transakcyjnych takich jak dla działek budowlanych. Ponadto, na decyzję w niniejszej sprawie nie mogą mieć wpływu inne transakcje, dokonane przez Prezydenta Miasta, nie przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego jako podstawa do wyceny nieruchomości. Tym samym, wysokość odszkodowania orzeczona została w sposób prawidłowy, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. S. i M. S. zarzucając: 1. wadliwe uznanie operatu szacunkowego biegłego M. Ś. stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji za "prawidłowy", zarzuty zaś skierowane przeciwko niemu na "nie zasługujące na uwzględnienie", mimo że operat ten jest merytorycznie wadliwy, gdyż: - przyjęta próba reprezentatywna obejmująca 6 przykładowo wybranych transakcji nie może mieć charakteru dowolnego, a taka być się wydaje skoro wcześniej organ II instancji nie przeczy, że przytoczone w odwołaniu transakcje dotyczące również ciągów komunikacyjnych i to położonych w adekwatnych do przejętych nieruchomości terenach, faktycznie miały miejsce po cenach zdecydowanie wyższych, - opinia ta jest wewnętrznie sprzeczna przyjmując ogólne kryterium "corocznego trendu zmian cen gruntów w kraju od 6 do 8%", zaś zasady tej nie przynosi na wybrane trzy transakcje, określone jako średnie, co skutkowało przyjęciem cen do końcowej średniej ceny z daty tych transakcji, nie pozwalając na ustalenie "aktualnych cen nieruchomości na lokalnym rynku w dacie wydania decyzji o odszkodowaniu", 2. błędne uznanie, że "że na decyzję w niniejszej sprawie nie mogą mieć wpływu inne transakcje dokonane przez Prezydenta Miasta, nie przyjęte przez rzeczoznawcę jako podstawa do wyceny nieruchomości-, gdyż pogląd taki uniemożliwiałby kontrolę merytoryczną każdego, zaś jednocześnie jedynego operatu szacunkowego, bez względu na jego wartość fachową, co jest sprzeczne z treścią art. 157 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o powyższe zarzutu skarżący wniósł o uzupełnienie postępowania dowodowego przez dopuszczenie dowodu z oceny prawidłowości kwestionowanego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców lub o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze zleceniem przeprowadzenia ponownej oceny tegoż operatu szacunkowego. Na rozprawie dnia 12 października 2006 r. pełnomocnik skarżącego skorygował ostateczne żądanie skargi w ten sposób, że domagał się uchylenia decyzji organu I-szej i II instancji oraz cofnął wniosek o uzupełnienie postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że podstawą materialnoprawną roszczenia odszkodowawczego skarżących jest przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), odsyłający w zakresie zasad i trybu jego ustalania oraz wypłacania do przepisów ustawy z dnia 21siepnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. 04.261.2603 ze zm.). Nie budzi także zastrzeżeń zastosowanie powyższych przepisów przez organy obu instancji w stanie faktycznym sprawy. Argumentacja skargi nabiera natomiast znaczenia w kontekście oceny operatu szacunkowego, który stał się podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Sporządzenie takiego operatu jest obligatoryjne, bowiem stosownie do treści art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ugn, wycena wartości nieruchomości dla potrzeb odszkodowania może nastąpić tylko w tej formie. Operat sporządza rzeczoznawca majątkowy, posiadający uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości ( art. 174 ust. 2 ugn). Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 149 i nast. określa podstawowe zasady wyceny nieruchomości, których rozwinięcie znajduje się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. nr207, poz. 2109 ze zm.). Stosownie do treści § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i 2 pkt 2 tego rozporządzenia, w przypadku ustalania odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, rzeczoznawca przy określeniu wartości rynkowej danej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stosuje podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przy czym stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na datę wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu ( art. 153 ust. 1 ugn). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen ( § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Jak widać z powyższego, operat szacunkowy sporządzany jest wedle konkretnych zasad, określonych tak w ugn jak i w rozporządzeniu z 21 września 2004 r., przy czym jeśli chodzi o wycenę nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, rzeczoznawca nie dokonuje wyboru właściwego podejścia, jak stanowi art. 154 ugn, stosując podejście porównawcze. Ustawowy rygoryzm w określeniu zasad wedle których sporządzony ma być operat szacunkowy nie pozbawia go waloru opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa. Oznacza to, że do organu orzekającego w sprawie należy ostatecznie merytoryczna ocena operatu, a w szczególności prawidłowość i zgodność z prawem zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego metody oszacowania nieruchomości. Poddanie operatu szacunkowego zasadom postępowania dowodowego określonym w kpa, rodzi z kolei prawo strony do zgłaszania zarzutów i o ile odniesienie się do nich wymaga wiedzy specjalnej, powinien to uczynić rzeczoznawca będący autorem operatu. Zaistnienie takiej potrzeby stanowić może podstawę do wyznaczenia rozprawy w oparciu o przepis art. 89 § 2 kpa. Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy skarżący zgłaszali zarzuty do operatu od momentu złożenia go do akt. Rzeczoznawca sporządzający operat odniósł się do nich tylko jeden raz - pismem z dnia 7 października 2005 r. - jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I-szej instancji. W odwołaniu M. S. i M.S. podnieśli nowe okoliczności, mające znaczenie dla oceny prawidłowości wyceny nieruchomości i reguł zastosowanej przez rzeczoznawcę metody porównawczej, a mianowicie wskazali na dokonane w latach 2003-2005 transakcje nie uwzględnione w operacie, a dotyczące podobnych działek, o cenach sprzedaży znacznie wyższych aniżeli przyjęte przez rzeczoznawcę. Zarzut ten winien zostać wyjaśniony w ramach realizacji przez organy administracji publicznej ogólnej zasady wyrażonej w art. 7 kpa i uszczegółowionej w art. 77 § 1 kpa, a zaniechanie tego stanowi naruszenie wymienionych przepisów. Nie do zaakceptowania jest przy tym stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie mogą mieć wpływu na jej treść "inne transakcje, dokonane przez Prezydenta Miasta, nie przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego jako podstawa do wyceny nieruchomości". Do zarzutu zgłoszonego przez skarżących winien - jak powiedziano to już wyżej - ustosunkować się rzeczoznawca sporządzający operat; dopiero wówczas możliwa była jego merytoryczna ocena i przyjęcie jako podstawy ustalenia odszkodowania. Podobna uwaga dotyczy wyjaśnienia podnoszonej w odwołaniu okoliczności w zakresie nie uwzględnienia zmian cen gruntów w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównania. Na stronie 9 operatu, rzeczoznawca powołuje się bowiem na "ogólny coroczny trend zmiany cen gruntów w kraju ( o 6 do 8% rocznie )", co jednak nie przekłada się na przyjętą wartość nieruchomości, albowiem w tabelach na str. 12 i 13 operatu "zmiana ceny na skutek upływu czasu na datę wyceny" przyjęta została na 0%. Bez wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego uzasadnionych wątpliwości stron zgłoszonych w odwołaniu, nie była zatem możliwa rzetelna analiza przeprowadzonej przez niego wyceny nieruchomości, za przejęcie której skarżącym przysługuje odszkodowanie. Tym samym, organ odwoławczy nie miał merytorycznych podstaw przyjęcia, że odszkodowanie ustalone zostało w zaskarżonej decyzji prawidłowo. Ponieważ naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, a to wspomnianego art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i przedwczesną ocenę sporządzonego operatu szacunkowego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt I oparto o przepis art. 200 w zw. z art. 202 § 1 ustawy. Na koszty postępowania składają się: wpis 938,40 zł. oraz wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego - 240 zł. ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).