II SA/Ke 110/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], orzekającej o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego "w sprawie odmowy decyzją z dnia [...] uchylenia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w K." - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. przedstawiony na planie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] pod numerem [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Prezydium Miejskiej Rady Narodowej decyzją z dnia [...]. zatwierdziło podział nieruchomości położonej w [...] o pow. 43 236 m², przedstawiony na planie nieruchomości przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za numerem [...]. W wyniku tego podziału z nieruchomości o pow. 43 236 m² powstało [...] działek, oznaczonych numerami: [...] W decyzji zawarto klauzulę, że przy przeniesieniu na osoby trzecie prawa własności lub użytkowania którejkolwiek z wydzielonych działek właściciel nieruchomości, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekaże na rzecz Skarbu Państwa działki wydzielone pod ulice, oznaczone numerami: [...] o łącznej powierzchni 14 115 m². W decyzji stwierdzono również, iż działka nr [...] nie jest działką budowlaną do czasu podjęcia decyzji przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej odnośnie przeznaczenia tego terenu. W następstwie tej decyzji Sąd Rejonowy orzekając postanowieniem z dnia [...] o dziale spadku po J. S., uzupełnił to postanowienie w dniu [...] poprzez zawarcie w nim zapisu, iż działki nr [...] przechodzą na własność Państwa. Ostateczną decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] zatwierdzająca podział nieruchomości położonej przy [...] została wydana bez podstawy prawnej i stwierdziło w związku z tym nieważność tej decyzji w części dotyczącej działek oznaczonych na planie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] pod nr [...] numerami: [...]. Jednocześnie w pkt 3 decyzji Kolegium orzekło, że nie stwierdza nieważności decyzji z dnia [...] w części dotyczącej działek oznaczonych na w/w planie numerami: [...] ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała. Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2006r. spadkobiercy J. S., w tym E. M. wystąpili do Prezydenta Miasta o "wznowienie postępowania celem uregulowania sfery prawnej wywołanej błędną decyzją organu państwowego, ponieważ dowody na podstawie których powzięto decyzję w 1960r. okazały się fałszywe". Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], wydaną we wznowionym postępowaniu Prezydent Miasta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 155 § 1 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] wskazując, iż wnioskodawcy nie przedstawili bezspornych dowodów świadczących o tym, że dokumenty, na podstawie których orzeczono o podziale spornej nieruchomości zostały sfałszowane. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że organ I instancji we wstępnej fazie postępowania, tj. przed podjęciem postanowienia o wznowieniu postępowania nie zbadał kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] i nie wziął pod uwagę, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], zatwierdzająca podział nieruchomości położonej przy [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], stwierdzającą nieważność tej decyzji w części dotyczącej działek oznaczonych na tym planie numerami [...]. Następstwem stwierdzenia nieważności decyzji, bądź jej części jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia w odniesieniu do tej decyzji, lub jej części. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne "w sprawie odmowy decyzją z dnia [...]uchylenia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...]". W uzasadnienie decyzji organ wskazał, że poprzednia decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] wydana została w sytuacji, gdy decyzja ta w części została już wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], stwierdzającą nieważność jej w części dotyczącej działek: [...]. Następstwem zaś stwierdzenia nieważności decyzji lub jej części jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia w odniesieniu do tej części decyzji. Rozpoznając odwołanie E. M. oraz R. K. od powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący doprecyzowali w tym odwołaniu swój wniosek wyjaśniając, że wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2007r. domagali się wznowienia postępowania jedynie do "uchylonej części decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], odnoszącej się do działek gruntu o numerach: [...] o łącznej powierzchni 14 115 m², do których Skarb Państwa stracił prawo własności". Organ odwoławczy podniósł, że instytucja wznowienia postępowania uregulowana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną. Aby więc postępowanie wznowieniowe mogło być prowadzone musi istnieć w obrocie prawnym decyzja, której żądanie dotyczy. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Brak zatem zasadniczego przedmiotu postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną powoduje, że po stwierdzeniu nieważności decyzji postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a zatem w myśl art. 105 § 1 kpa podlega umorzeniu. Skoro zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] w części, której jak podali wnioskodawcy dotyczy ich wniosek o wznowienie , tj. odnoszącej się do działek o nr. [...], to następstwem tego jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. Ponadto z uwagi na fakt, że postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta wznowił postępowanie dotyczące decyzji z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...] oznaczonej na planie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za numerem [...] numerami działek: [...], a więc również w części wykraczającej poza żądanie wniosku spadkobierców J. S. zasadne jest podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania wznowieniowego w całości. Z uwagi na wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], a nie jak podał organ I instancji "w sprawie odmowy decyzją z dnia [...] uchylenia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...]". Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] została przez Kolegium uchylona decyzją z dnia [...], a ponadto nie tej decyzji dotyczy wznowione postępowanie, lecz decyzji z dnia [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniósł E. M., domagając się uchylenie decyzji obu instancji i podniósł, że chodzi mu o "stwierdzenie skutków prawnych wywołanych decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]". Zdaniem skarżącego "tryb stwierdzenia nieważności został wyczerpany w postępowaniu przed Kolegium, pozostał tryb wznowienia w celu uregulowania korzyści materialnej, czyli sfery prawnej wywłaszczenia, bowiem decyzja której nieważność stwierdzono była wydana z rażącym naruszeniem prawa, sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia przez organ, który wydał decyzję nieważną. Winno to być rozpatrzone w trybie nadzwyczajnym jako zagadnienie samoistne, pozostał do rozpatrzenia motyw korzyści materialnej gminy K. nabyty fałszywą decyzją". Skarżący wskazał, że pojęcie "stwierdzenie nieważności" części decyzji jest tożsame z "uchyleniem" części decyzji z dnia 15 lutego 1960r. Skarga zawiera także merytoryczne rozważanie co do zasadności podziału przedmiotowej nieruchomości oraz zarzut nieprzeprowadzenia przez organ administracyjny postępowania dowodowego na te okoliczności, jak również nie zbadanie wskazanych podstaw wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja, wydana we wznowionym postępowaniu administracyjnym nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Na wstępie podnieść należy, że w postępowaniu administracyjnym występują trzy tryby postępowania nadzwyczajnego: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tryb wznowienia postępowania powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie i zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja. Natomiast tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko ogranicza się do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych, a więc następstwem nie jest tylko przerwanie wywołania dalszych skutków prawnych, jak w przypadku uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, a zatem jednego z elementów przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej. Jak słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał organ odwoławczy część decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie, została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło, iż decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] zatwierdzająca podział nieruchomości położonej przy [...] zastała wydana bez podstawy prawnej i w pkt 2 decyzji stwierdziło nieważność tej decyzji w części dotyczącej działek oznaczonych na planie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] pod nr [...] numerami: [...]. W pkt 3 decyzji Kolegium orzekło, że nie stwierdza nieważności decyzji z dnia [...] w części dotyczącej działek oznaczonych na w/w planie numerami: [...] ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała. Wniosek o wznowienie postępowania z dnia 3 kwietnia 2007r. (sprecyzowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji) dotyczył wznowienia postępowania jedynie do tej części decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], która dotyczyła działek gruntu o numerach: [...] o łącznej powierzchni 14 115 m², a zatem tej części decyzji, której nieważność została stwierdzona decyzją z dnia [...]. Należy zatem podzielić stanowisko organu, że wskutek tego brak jest zasadniczego przedmiotu postępowania – sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co powoduje, że postępowanie w sprawie wznowienia stało się postępowaniem bezprzedmiotowym i na podstawie art. 105 § 1 kpa podlegało umorzeniu. Ponieważ jednak postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta wznowił postępowanie dotyczące całej decyzji z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...] oznaczonej na planie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za numerem [...] numerami działek: [...], a więc również w części wykraczającej poza żądanie wniosku spadkobierców J. S. zasadnym było umorzenie postępowania wznowieniowego w całości. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa i uchylając decyzję organu I instancji wydał właściwe rozstrzygnięcie o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], a nie jak podał organ I instancji "w sprawie odmowy decyzją z dnia [...] uchylenia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...]zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...]". Wznowione postępowanie bowiem dotyczyło decyzji z dnia [...], a nie uchylonej już decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. W tej sytuacji za bezpodstawny uznać należy zarzut skargi nieprzeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego na okoliczność zasadności podziału przedmiotowej nieruchomości i nie zbadanie wskazanych we wniosku podstaw wznowienia postępowania. Nie jest zasadny także zarzut, że wobec wyczerpania trybu nieważnościowego, pozostaje tryb wznowienia "w celu uregulowania korzyści materialnej". Jak już bowiem wyżej wskazano wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, w którym nie określa się odszkodowania, lecz w przypadku uwzględnienia wniosku rozstrzyga się daną sprawę administracyjną. Podnieść również należy, że mylne jest przekonanie skarżącego, dla którego rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o "stwierdzeniu nieważności" części decyzji z dnia [...] jest tożsame z "uchyleniem" części decyzji. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji (pkt 2 decyzji) ma charakter kasacyjny i wobec tego nie może zawierać rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, powoduje, jak wyżej wspomniano wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego i uznanie, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych. Nie powoduje ona uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania przez organ. Natomiast decyzja o stwierdzeniu na podstawie art. 158 § 2 kpa wydania decyzji z naruszeniem prawa (pkt 3 decyzji), wobec wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej części decyzji, ale otwiera drogę do weryfikacji tego załatwienia sprawy w toku instancji administracyjnej oraz przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie to w dacie wydania decyzji dawało podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na zasadzie obowiązującego wówczas przepisu art. 160 kpa (uchylonego z dniem 1 września 2004r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 o zmianie ustawy –Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw –Dz.U. Nr 162, poz. 1692), a po uchyleniu art. 160 kpa – na drodze sądowej, na podstawie art. 417 § 1 kc (J. Borkowski, B. Adamiak - Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H.Becka, 2005r.) Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kontrola nie wykazała niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji w rozumieniu przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) i na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.