II SA/Ke 110/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. B. i A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania L. i A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego na terenie działki numer ewidencyjny 802 w K. przy P. W., gmina W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przestawił następujący stan faktyczny i prawny: W wyniku interwencji M. G. – W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał 13.06.2008r. oględzin stwierdzając, że na przedmiotowej działce, do budynku mieszkalnego od strony północnej dobudowany jest budynek garażu o konstrukcji murowanej z siporeksu z dachem jednospadowym pokrytym blachą. Garaż posiada wymiary 3,46 x 10,0 m, wysokość przy budynku mieszkalnym wynosi 3,87 m, a przy okapie - 2,50m. W ścianie szczytowej garażu istnieją wrota o wymiarach 2,38 x 2,0 m. Organ ustalił, że działka ewidencyjna nr 802 w K wraz z budynkiem mieszkalnym stanowi współwłasność M. G. W. oraz L. i A. małżonków B. Przedmiotowy garaż został wybudowany przez inwestorów L. i A. B. w 1996r. bez uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia zamiaru budowy. Pismem z dnia 28.07.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego garażu na terenie posesji nr ewid 802 w K, a następnie wydał w dniu [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie przez współwłaścicieli przedmiotowej działki robót budowlanych dotyczących dobudowy do budynku mieszkalnego budynku garażu, ustalił wykonanie przez inwestora zabezpieczenia budynku przed możliwością wejścia do niego osób trzecich oraz nałożył na współwłaścicieli przedmiotowej dobudowy (garażu) – L. i A. B. oraz M. G. – W. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31.10.2008r. następujących dokumentów: * zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, * czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego autora projektu aktualnym na dzień opracowania projektu, * oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy w wyznaczonym terminie nie złożyli żądanych dokumentów w związku z tym organ I instancji decyzją z dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. L i A B od powyższej decyzji wnieśli odwołanie podnosząc, że przedmiotowy garaż nie jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wpływa szkodliwie na budynek mieszkalny. Podali, że poza brakiem ściany nośnej, garaż w pozostałym zakresie spełnia wymagania określone w przepisach budowlanych i został wzniesiony zgodnie ze sztuką budowlaną. Odwołujący wnieśli o umożliwienie im dokonania zmian w konstrukcji budynku oraz uzyskania stosownych dokumentów budowlanych. Zadeklarowali, iż dla zabezpieczenia budynku gotowi są wykonać ściankę nośną od strony ściany budynku mieszkalnego, która spowoduje, iż garaż stanie się obiektem samodzielnym. Podkreślili, że rozbiórka spowoduje dla nich niepowetowane szkody. Rozpatrując odwołanie organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył brzmienie art. 29 ust 1 prawa budowlanego w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m (pkt 1 lit a) oraz wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 (pkt 2). Organ odwoławczy uznał, że powyższe przepisy nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ jakkolwiek powierzchnia realizowanego budynku wynosi 34,6m2 i nie przekracza powierzchni 35m2 to jednak garaż nie stanowi budynku uzupełniającego zabudowę zagrodową i nie służy do celów produkcji rolnej. Ponadto garaż przekracza powierzchnię 25 m2 oraz nie jest budynkiem wolnostojącym. W ocenie organu budowa garażu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem prac, a takim pozwoleniem w dacie orzekania inwestorzy nie dysponowali. Realizacja obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi więc samowolę budowlaną. Skoro inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji przewidzianej art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 1994r. i nie przedłożył określonych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego nałożył obowiązek rozbiórki garażu. Wybór inwestorów jako adresatów obowiązku rozbiórki organ uzasadnił treścią art. 52 prawa budowlanego, wyjaśniając, że nałożenie na wszystkich współwłaścicieli obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów nie pozbawiło inwestorów L i A B możliwości spełnienia tych obowiązków. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L i A B domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego art. 49 ust 1 Prawo Budowlane z 7 lipca 1994r. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W uzasadnieniu argumentowali, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 czerwca 2008r. sygn.akt II SA/Ke 277/08 skarżący podnieśli, że organ administracji powinien mieć na uwadze cel znowelizowania ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003r., urzeczywistniający unormowanie zasad wynikających z art. 2 , art. 21 ust 1, art. 32 ust 1 i art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji RP, tj. zasad sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa i ochrony własności, a także optymalizacji polskiego modelu reglamentacji budowlanej w świetle unormowań innych państw Unii Europejskiej. Jednocześnie skarżący stwierdzili, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 49 ust 2 ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, który uniemożliwia rozbiórkę obiektu, jeżeli od dnia zakończenia obiektu budowlanego upłynęło 5 lat a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W rezultacie skarżący wnieśli o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu ewentualnie o umożliwienie legalizacji obiektu poprzez przedłożenie wymaganych prawem dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Organ Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ nadmienił, że dokonana ustawą z dnia 10 maja 2007r. nowelizacja przepisów ustawy Prawo budowlane stwarzała skarżącym możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej o ile procedura legalizacyjna zostałaby przeprowadzona przed 1.01.2008r. Skoro odkrycie samowoli, wszczęcie postępowania i wydanie decyzji miało miejsce po dniu 1.01.2008r. przedmiotowa sprawa podlegała przepisom prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokumentacji fotograficznej, protokołu kontroli z dnia 13 czerwca 2008r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że L i A B będący współwłaścicielami działki nr 802 położonej w K przy P, w 1996r. dobudowali do budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce garaż. Wykonany zakres robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej jako ustawa), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa prawo budowlane wprowadza katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 - art. 31 ustawy), jednakże przedmiotowy garaż z uwagi na jego powierzchnię, posadowienie oraz funkcję jaką pełni nie jest ani budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej ( art. 29 ust 1 pkt 1 lit a ) ani wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym, wiatą i altaną oraz przydomową oranżerią (ogrodem zimowym) o powierzchni zabudowy do 25 m2 (art. 29 ust 1 pkt 2). Słuszne jest zatem stwierdzenie organu, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie spełniając kryteriów określonych w prawie budowlanym nie korzysta ze wskazanego ustawowego zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązująca w dacie orzekania ustawa Prawo budowlane stwarzała możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę jeżeli stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy (w brzmieniu na datę orzekania przez organ II instancji) budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 art. 48 ustawy w postanowieniu wstrzymującym prowadzone roboty budowlane organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów o jakich mowa w tym przepisie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że PINB rozpoczął proces legalizacji samowolnie wybudowanego garażu na działce nr 802 w K wydając w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy postanowienie z dnia [...] wstrzymując roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie, nakazując współwłaścicielom działki złożenie do 31.10.2008r. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie organ pouczył adresatów postanowienia, iż w przypadku niespełnienia w/w obowiązków będzie nakazana rozbiórka przedmiotowego obiektu. Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest fakt, że nakładając na współwłaścicieli obowiązki organ uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z dnia 29 grudnia 2007r. Nr 247, poz. 1844) w którym uznano, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. i Nr 170 poz. 1270, oraz z 2007 r. Nr 88 poz. 587, Nr 99 poz. 665 i Nr 127 poz. 880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zmiana stanu prawnego w odniesieniu do art. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nastąpiła w dniu 6 grudnia 2008r. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 października 2008r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 206, poz. 1287). Skoro współwłaściciele będący jednocześnie inwestorami w ogóle nie podjęli żadnych działań i nie spełnili obowiązków nałożonych zgodnie z prawem postanowieniem z dnia 5.08.2008r., organ I instancji decyzją z dnia 5.11.2008r. orzekł nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr ew. 802 w K. Stosownie bowiem do treści art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu, który w tych okolicznościach obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki, nie dając organowi możliwości odstąpienia od jej nakazania. Podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący obowiązku orzekania przez organ I instancji na podstawie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu na datę budowy garażu jest nieuprawniony. Zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego organ ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Przepis art. 49 ustawy w brzmieniu wskazanym przez skarżącego nie obowiązywał w dacie podejmowania decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji, w związku z tym nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Żądanie zgłoszone w skardze o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego jest bezpodstawne, albowiem jak już wcześniej podniesiono wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną, ocenia czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa. Jeżeli takie naruszenie miało miejsce to sąd jest właściwy do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do zastępowania organów administracji w rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych i wydawania decyzji administracyjnych, w związku z tym brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżących w tym zakresie. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).