II SA/Ke 110/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi S.C., A.C, A.C., W.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu wniosku W. C., A. C., S. C. oraz A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S., składającej się z działki nr 1106 stanowiącej działkę zabudowaną o obszarze 4 a 72 m², dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, iż ww. osoby wnioskiem z dnia 22 września 2009r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa 18,43% udziałów we współwłasności nieruchomości. Nieruchomość ta, w dacie przejęcia przez Skarb Państwa, stanowiła współwłasność A. i M. małż. Ł. w udziale stanowiącym 45,62%, A. K., J. K. K. i H. K. – spadkobierców J. K., którego udział we współwłasności wynosił 35,95% oraz J. C. w udziale 18,43%. Spadkobierców J. C. ustalono w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 7 marca 2008r. sygn. I Ns 141/08. Wnioskiem z dnia 4 maja 2010r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej 35,95% udziałów J. K., wystąpiła również J. R. w imieniu swoich synów Z. K. i W. K. – spadkobierców H. K.. W wyniku podjęcia przez Kolegium czynności zmierzających do ustalenia stron postępowania, za które uznano osoby, do których skierowano kwestionowaną decyzję, a w przypadku śmierci – ich następców prawnych, a także osoby których interesu dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności, stwierdzono, że: - na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w S. z 10 lutego 1978r. sygn. akt I Ns 149/78 spadek po J. K. nabyła żona A. oraz synowie J. K. K. i H. K. po 1/3 części każdy z nich, - spadek po H. S. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z 19 lutego 2010r. nabyli synowie Z. H. K. i W. J. K.. W toku postępowania nie ustalono następców prawnych: - A. K., co do której organ nie uzyskał informacji o miejscu i dacie zgonu oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, - J. K. K. zmarłego w 2004r., przyjmując jedynie, że jego prawdopodobną spadkobierczynią jest żona M. K.. Następcami prawnymi A. i M. małż. Ł., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z 28 grudnia 1978r. sygn.akt I Ns 1425/78, są dzieci: A. Ł., J. Ł. i E. Ł. A. Ł. zmarł w 1999r. a jego prawdopodobnymi spadkobiercami według organu odwoławczego są: Z. Ł., A. J. i M. Ł. Organ nie uzyskał natomiast informacji o miejscu i dacie zgonu J. Ł., jak również o ewentualnych spadkobiercach. E. Ł. zmarł w 1974r., a jego prawdopodobnymi spadkobiercami są: nieżyjąca obecnie J. Ł. oraz A. Ł., E. S. i A. Ł.. Postanowieniem z dnia [...], podjętym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Kolegium zawiesiło postępowanie wskazując, że pomimo podjętych działań w celu ustalania spadkobierców stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S., nie uzyskało kompletu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku pozwalających na prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy podnieśli, że obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji, który w razie śmierci strony powinien wezwać do udziału w sprawie spadkobierców. Ich zdaniem, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa. Kolegium, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazało, że następstwo prawne po zmarłej stronie postępowania administracyjnego powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, tj. prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie notarialnym poświadczeniem dziedziczenia. Podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wymaga bezspornego ustalenia wszystkich stron postępowania. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W ocenie organu w niniejszej sprawie konieczne było zatem uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Powołując się na wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002r. sygn. I SA 1421/00, Kolegium wyjaśniło, że ustalanie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji, lecz do sądów powszechnych. Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, a zatem w pierwszej kolejności sami wnioskodawcy. Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 30 § 5 kpa, skoro rozpoznawana sprawa nie dotyczy spadku nieobjętego, do którego przepis ten się odnosi. Pismem z dnia [...], na podstawie art. 100 kpa, SKO wezwało osoby ustalone jako strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego "o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tj. potwierdzenia nabycia praw do spadku po: 1. A. K., 2. J. K. K., 3. A. Ł., 4. J. Ł., 5. E. Ł." zakreślając termin przedłożenia stosownych dowodów do dnia 31 sierpnia 2010r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , S. C., W. C., A. C. i A. C. wnieśli o uchylenie obu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając organowi niedopełnienie obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania. Podniesiono, że posiadanie wiedzy odnośnie nieprzeprowadzenia części postępowań spadkowych po niektórych stronach zobowiązywało organ do skierowania do sądu wniosku o ustanowienie kuratora masy spadku nieobjętego, względnie wezwanie do udziału w charakterze strony osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Organ przyjął błędne założenie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, skoro ich nie ustalił. Ponadto w ogóle nie zbadał możliwości ustanowienia kuratora dla spadku nieobjętego (art. 30 § 5 kpa). Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 546/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie podzielił poglądu Kolegium, że ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie wymaga uzyskania kompletu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, co do wszystkich następców prawnych adresatów tej decyzji. Zdaniem Sądu, strony które nie wnosiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...], nie miały obowiązku wykazania następstwa procesowego tytułem prawnym, a ich udział w postępowaniu mógł opierać się na uprawdopodobnieniu następstwa po osobach, od których przejęto nieruchomość. Kwestia udokumentowania legitymacji procesowej nie ma bowiem wpływu na rozstrzygnięcie o żądaniach zgłoszonych przez wnioskodawców. Jak podniesiono, obowiązek zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułą zawartą w art. 10 § 1 kpa spoczywa na organie administracji publicznej, a żądając potwierdzenia nabycia praw do spadku według przepisów prawa cywilnego, organ w istocie przerzucił ciężar określenia kręgu stron postępowania na inne osoby, których tożsamość została ujawniona, podczas gdy dla ustalenia pozostałych stron postępowania dla celów postępowania wystarczające byłoby oparcie się na oświadczeniach zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych. Uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził, że rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , a także wyprowadzony na tej podstawie wniosek, były nie tylko błędne z punktu widzenia znaczenia przywołanych przez ten Sąd norm postępowania, ale obarczone wewnętrzną sprzecznością. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi naruszenie art. 7 kpa, Sąd I instancji popadł w sprzeczność przyjmując, że w ramach obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mieści się ustalenie przez organ administracji stron postępowania poprzez uzyskanie postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie spadku, albo uzyskanie takiego potwierdzenia od innych organów bądź zapewnienie udziału strony w postępowaniu w trybie art. 30 § 5 kpa. NSA nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że dla ustalenia spadkobierców poprzednich właścicieli przejętej nieruchomości, wystarczające jest oparcie się przez organ na oświadczeniach "zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych", albo ustalenie następstwa prawnego w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Jak wskazał, w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Za błędny został także uznany pogląd Sądu I instancji, że w okolicznościach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, w razie nieustalenia "domniemanych spadkobierców byłych współwłaścicieli" przy pomocy wszystkich dostępnych środków, organ powinien rozważyć złożenie do właściwego miejscowo sądu powszechnego wniosku o wyznaczenie kuratora w trybie art. 30 § 5 kpa. W przedstawionym stanie rzeczy, jak wskazał NSA, nie można mieć wątpliwości, że ustalenie spadkobierców właściciela przejętej na rzecz państwa nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o przejęciu nieruchomości i wydanie w jego wyniku stosownej decyzji przez organ nadzorczy. Zawieszenie zatem postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa było, w opinii Sądu II instancji, konieczne. Wreszcie, za nieuzasadniony został uznany pogląd Sądu I instancji, że żądając od już ustalonych stron postępowania potwierdzenia nabycia spadku przez pozostałe strony, Kolegium naruszyło art. 100 § 1 kpa. Z treści tego przepisu wynika, że obowiązkiem wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w równym stopniu obciążony jest organ prowadzący postępowanie jak i strona, którą organ wezwie do takiego wystąpienia, o ile wcześniej do wystąpienia takiego nie doszło. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając zatem na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 148/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, podjęte na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o powyższy przepis ma miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że posiadanie przymiotu strony jest kategorią materialnoprawną, gdyż oceniane jest w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której wynikają dla danego podmiotu określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te dwa podstawowe prawa strony organ ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. Obowiązkiem organu jest ustalenie stron postępowania administracyjnego we wstępnej jego fazie, gdyż pominięcie osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Nie ulega wątpliwości, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa dotykają sfery praw podmiotowych byłych właścicieli bądź ich następców prawnych i dlatego ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy takie postępowanie, musi być nacechowane starannością dającą gwarancję nie pominięcia kogokolwiek z tego kręgu. Co prawda rację mają skarżący twierdząc, że obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji, trzeba jednak odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań, w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe. Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza przy tym inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 kpa). Należy zgodzić się z Kolegium, iż w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania, będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia, bez których nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W świetle powyższego stwierdzić należy, że ustalenie spadkobierców właściciela przejętej na rzecz Państwa nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o przejęciu nieruchomości i wydanie w jego wyniku stosownej decyzji przez organ nadzorczy. To z kolei prowadzi do wniosku, iż zawieszenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa było w niniejszej sprawie konieczne. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż zasadnym byłoby złożenie przez organ wniosku o ustanowienie kuratora do właściwego miejscowo sądu. Wniosek ten, mający oparcie w art. 30 § 5 kpa, odnosi się bowiem do spadków nieobjętych, a niniejsza sprawa takiej sytuacji nie dotyczy. Ponadto działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 kpa dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Nie chodzi tu o problem wezwania następców prawnych do udziału w postępowaniu, ale o sytuację, w której zamiast sukcesora działa zastępca procesowy (przedstawiciel ustawowy umocowany przepisami prawa administracyjnego). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.