II SA/Ke 1101/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Asesor WSA Mirosław Surma, Protokolant Sekretarz sądowy Łukasz Pastuszko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A.Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę II SA/Ke 1101/05 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], znak [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..., znak [..., w sprawie wstrzymania budowy sieci gazowej średniego ciśnienia DN315 relacji K.-Z.-S.-G.-U.-S. wraz z poszerzeniem jezdni i budową chodników przy drogach powiatowych nr 15121 i 15164 w miejscowości U., gmina P.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wynika, iż w ramach prowadzonej budowy chodnik budowany jest niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w części dotyczącej szerokości, a także brak jest dokumentów potwierdzających zgodność usytuowania gazociągu. Miejscowe zawężenie szerokości chodnika do 1 m narusza zdaniem organu § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym dopuszczalne miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika usytuowanego przy jezdni może wynosić do 1,25 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych. Zmiana szerokości chodnika, dokonana w niniejszym przypadku, nie mieści się zdaniem organu w katalogu nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego przewidzianych w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane, ponieważ zmienia charakterystyczne parametry obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, odstępując w istotny sposób od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, inwestor winien, stosownie do treści art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa. W skierowanej do ego Sądu Administracyjnego skardze A. w O. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia. Zdaniem skarżącej wydanie w dniu 3 sierpnia 2005r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych było bezprzedmiotowe, albowiem budowa była już w tym czasie zakończona. W dniu 31 lipca 2005r. wykonawca zakończył roboty, w dniu 1 sierpnia 2005r. rozpoczął rozruch sieci gazowej, o czym poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., natomiast w dniu 29 sierpnia 2005r. w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane zawiadomił organ o zakończeniu budowy. Skarżąca podniosła ponadto, iż nietrafne jest twierdzenie organu, jakoby zmniejszenie szerokości chodnika na szerokości kilku metrów stanowiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ustawy, w sytuacji, gdy brak jest technicznych i prawnych możliwości wykonania w danym miejscu chodnika o szerokości przewidzianej projektem, a użytkownik drogi zaakceptował zmianę oraz zaakceptował rozwiązania uzupełniające, mające na celu zapewnić bezpieczeństwo pieszych. Skarżąca wskazała dodatkowo, że Starosta P. uzależnił pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach realizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się spółki do spełnienia na rzecz Powiatowego Zarządu Dróg nieodpłatnego świadczenia o wartości ok. 1 miliona zł (porozumienie z dnia 27 sierpnia 2003r.), co stanowi naruszenie art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 17 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu bezprzedmiotowości wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót zostało wydane w dniu 3 sierpnia 2005r., inwestor otrzymał je w dniu 9 sierpnia 2005r., natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy inwestor złożył w dniu 1 września 2005r. Jednocześnie organ pierwszej instancji w związku z toczącym się postępowaniem, decyzją z dnia [...], znak [...], wniósł sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy, natomiast Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]., znak [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Oznacza to, w ocenie organu, że inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia o zakończeniu budowy. Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu wymagała rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii, tj. zbadania ewentualnej bezprzedmiotowości podjętego rozstrzygnięcia wobec podnoszonego przez skarżącą faktu zakończenia robót budowlanych, jak również oceny odstąpień, dokonanych przez wykonawcę w trakcie prowadzonych robót, od warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i w przepisach prawa, z punktu widzenia ich istotności. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa, ma na celu uniknięcie dopuszczenia do kontynuacji robót zawierających określone kwalifikowane odstępstwa od tych warunków. Wstrzymanie ze swej istoty może odnosić się jedynie do robót jeszcze niezakończonych, w przeciwnym wypadku będzie ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość wstrzymania może być jednak rozważana wyłącznie w sytuacji rzeczywistego i całkowitego zakończenia procesu budowlanego prowadzonego na podstawie wydanego pozwolenia na budowę. O bezprzedmiotowości wstrzymania robót budowlanych nie może decydować zakończenie wyłącznie pewnego elementu tych robót, lecz zakończenie ich jako całości. Ustalenia obiektywnego momentu takiego zakończenia robót pozwala dokonać zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, dokonane w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych wydane zostało w dniu [...], po przeprowadzeniu w dniu 1 sierpnia 2005 r. kontroli budowy. Zawiadomienie o zakończeniu budowy całego obiektu budowlanego, dokonane przez inwestora w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, wpłynęło do organu w dniu 1 września 2005 r. i jako dzień zakończenia robót budowlanych wskazywało dzień 29 sierpnia 2005r. Przytoczone okoliczności, w świetle tego, co podniesiono wyżej, wskazują, że w dniu wydawania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót nie zostały one jeszcze całościowo zakończone, co pozwalało organowi na podjęcie takiego rozstrzygnięcia, przy stwierdzeniu istotnych odstępstw od warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i w przepisach prawa. Zawiadomienie organu, dokonane w dniu 1 sierpnia, o rozpoczęciu czynności rozruchowych, wybudowanej sieci gazowej, nie świadczy o zakończeniu budowy obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę, jest natomiast jednym z etapów procesu budowy. Jak trafnie podniosły organy obu instancji, stosownie do treści art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno- budowlane, zmieniające charakterystyczne parametry obiektu budowlanego. Zgodnie z § 44 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość chodnika przy jezdni lub przy pasie postojowym nie powinna być mniejsza niż 2,0 m, a w wypadku przebudowy albo remontu drogi dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,25 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych. W niniejszej sprawie projekt przewidywał budowę gazociągu wraz z poszerzeniem jezdni i budową chodników przy jezdni o szerokości 1,5 m. W trakcie robót wykonawca wybudował chodnik o różnej szerokości, zawężając go miejscowo do 1,0 m. Wbrew zarzutowi skarżącego, miejscowego zawężenia chodnika o 0,25 m w stosunku do szerokości określonej w przepisach powołanego rozporządzenia, nie można uznać za odstępstwo nieistotne w rozumieniu art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Ust. 5 pkt. 2 tego artykułu wyłącza możliwość uznania za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego zmianę charakterystycznych parametrów obiektu. Odmiennego twierdzenia nie może uzasadniać fakt braku technicznych możliwości wykonania w danym miejscu chodnika o szerokości przewidzianej projektem, a tym bardziej okoliczność, że użytkownik drogi zaakceptował zmianę i dokonane w związku z nią zabezpieczenia. W sytuacji prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa, bez uzyskania zmiany pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ zobowiązany jest, na zasadzie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Podniesiona w skardze okoliczność zawarcia porozumienia między skarżącą spółką, a Powiatowym Zarządem Dróg w P., w szczególności fakt, uzależnienia przez Starostę Pińczowskiego pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach realizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się spółki do spełnienia nieodpłatnego świadczenia na rzecz Powiatowego Zarządu Dróg, nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Inwestorem jest skarżący, bez względu na przyczyny dla których podjął się realizacji inwestycji poszerzenia jezdni wraz z budową chodników. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.