II SA/Ke 1109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 29 października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 29 października 2019 r. znak: [...] Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, w odpowiedzi na ponowny wniosek Z. S. z dnia 24 października 2019 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r. Organ wskazał, że do czasu wejścia w życie stosownych regulacji prawnych dotyczących sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach wywiódł Z. S., zarzucając tej "decyzji" naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 104 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno zostać oparte zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej "decyzji" oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o ponownym naliczeniu i wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie przepisów ogólnych oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy oraz, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł w szczególności, że obowiązujące przepisy prawa w przedmiotowym zakresie umożliwiają wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś chybione jest twierdzenie organu, że naliczenie wnioskowanego ekwiwalentu wymaga nowelizacji art. 115 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że zaskarżone pismo tego organu nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądu. Ponadto, organ wskazał, że gdyby nawet Sąd uznał zaskarżone pismo za decyzję administracyjną, to skarżący w niniejszej sprawie nie kierował do organu wyższego stopnia odwołania w trybie art. 127 k.p.a, co oznacza, że nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." stanowi, że kontrola ta dotyczy także innych niż decyzje, czy postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podnieść należy, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są: sprawa nie należy do właściwości sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) brak naruszenia interesu prawnego lub uprawniania stosowanie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Sąd odrzuca skargę, gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego. Dokonując oceny niniejszej skargi pod wyżej wskazanym kątem należało stwierdzić, że skarga ta jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, aby zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jednak przepis ten nie miał zastosowania na gruncie omawianej sprawie. W niniejszej sprawie zostało zaskarżone pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 29 października 2019 r., stanowiące odpowiedź na wniosek byłego funkcjonariusza Policji o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, w którym organ ten podtrzymał swoje stanowisko wyrażone uprzednio w piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r., podnosząc, że do czasu wejścia w życie stosownych regulacji prawnych dotyczących sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego brak jest podstaw do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazane pismo ma walor jedynie informacyjny i wbrew sformułowaniom skargi nie stanowi decyzji administracyjnej, ani też innego aktu lub czynności rozstrzygających o indywidualnych uprawnieniach skarżącego. Pod pojęciem decyzji administracyjnej rozumie się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego o charakterze administracyjnoprawnym. Decyzję ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym. W znaczeniu materialnym jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2018 r., IV SA/Gl, lex nr 2490684 i tam - uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r. Nr 3, poz. 59). Natomiast w znaczeniu procesowym decyzja załatwia sprawę administracyjną. Przedmiotowe pismo nie posiada atrybutów decyzji administracyjnej. Pismo to nie zawiera bowiem elementów składowych tego aktu administracyjnego określonych w art. 107 § 1 k.p.a., przesądzających o statusie decyzji. Oczywistym jest, że brak w nim zarówno rozstrzygnięcia (nie wynika z niego czy i w jaki prawem przewidziany sposób organ kończy postępowanie w sprawie, bądź też odmawia jego wszczęcia), jak też podstawy prawnej, czy pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Nie zawiera ono uzasadnienia prawnego, a podane przez organ okoliczności faktyczne i prawne sprawy mają charakter jedynie informacyjny. Pismo nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej (decyzją) w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem nie załatwia żadnej indywidualnej sprawy. Ubocznie wskazać należy, że tut. Sąd zarządzeniem z dnia 20 grudnia 2019 r. wyłączył do osobnego rozpoznania przez tut. Sąd skargę Z. S. w części dotyczącej zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach do wydania decyzji o ponownym naliczeniu i wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie przepisów ogólnych. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.