II SA/Ke 111/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Gminy Nowy Korczyn na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 10 grudnia 2010r. znak: IG.VIII.7618-44/10 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia granic obrębów Górnowola i Pawłów oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 10 grudnia 2010r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania S. Ś. od decyzji Starosty z dnia 24 września 2010r. znak: [...] w sprawie ustalenia granicy obrębów G. i P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 24 września 2010r. Starosta w oparciu o dokumentację przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewidencyjnym [...] w dniu 24 sierpnia 2010r., wyznaczył punkty graniczne nieujawnione uprzednio w ewidencji gruntów i budynków po punktach nr 0-32, 0-2, 0-3, 0-4, 0-5, 0-9, 0-11, 0-12, 0-14, 0-15, 0-21, 0-26, 0-30, 0-31 przedstawionych na szkicu granicznym. W podstawie rozstrzygnięcia organ powołał § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), stosownie do którego podziału na obręby i określenia ich granic dokonuje starosta, po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo organu do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. Powołując przepisy § 7 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia organ II instancji wskazał, że przy projektowaniu przebiegu granic obrębów uwzględnia się podział na rejony statystyczne i obwody spisowe. Granice obrębów wiejskich powinny być zgodne z granicami wsi i sołectw. Działka ewidencyjna stosownie do § 9 ust. 1 rozp. to ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Z powyższych regulacji, zdaniem organu wynika, że granice obrębów nie mogą dzielić działek ewidencyjnych, a zatem granice obrębu powinny przebiegać na styku działek ewidencyjnych. Zasady obowiązujące przy projektowaniu granic uwzględniono w Instrukcji technicznej G-5 w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków wprowadzonej do stosowania zarządzeniem Głównego Geodety Kraju Nr 16 z dnia 3 listopada 2003r. W instrukcji w § 70 ust. 1 – 3 określono, że granicę obrębu ewidencyjnego stanowi zbiór granic działek ewidencyjnych położonych na styku granic obrębów sąsiednich. Zmianę przebiegu granicy obrębu ewidencyjnego dokonuje się w postępowaniu rozgraniczeniowym, podziałowym lub w trybie § 37 – 39 rozporządzenia z dnia 29.03.2001r. W drodze decyzji administracyjnej następuje zmiana przebiegu granicy obrębu ewidencyjnego dokonywana poza procesem zakładania lub modernizacji ewidencji spowodowana podziałem jednego obrębu na większą liczbę obrębów lub połączeniem sąsiednich obrębów w jeden obręb lub też włączeniem co najmniej jednej działki ewidencyjnej do obrębu sąsiedniego. W dacie założenia operatu ewidencji gruntów w 1957r. granica pomiędzy obrębami G. i P. przebiegała m.in. środkiem strumienia i nie miała związku z granicami działek ewidencyjnych. Granicę działek ewidencyjnych położonych wzdłuż strumienia, stanowiła linia brzegowa strumienia, nie zaś jego środek. Decyzją Wojewody z dnia 31 grudnia 1980r. zatwierdzono projekt scalenia wsi G. Sporządzona w wyniku prac związanych z opracowaniem nowego operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu G. mapa geodezyjna nie zawierała adnotacji dotyczących przebiegu granic pomiędzy obrębami G. i P. na przedmiotowym odcinku. Wydzielono działkę nr 177 stanowiącą strumień oraz działkę nr 377 stanowiącą drogę przebiegającą wzdłuż tego strumienia. W ten sposób granica działki nr 377 stała się granicą obrębu G. i odpowiada wymogom przewidzianym w rozporządzeniu, albowiem przebiega na styku działek ewidencyjnych i nie prowadzi do ich podziału. Decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia 23 marca 1983r. Nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa pod urządzenia melioracyjne tereny położone we wsi P., poszerzając pas gruntu zajęty przez strumień. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie dokumentacji wykonanej w 1978r. przyjętej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 30 czerwca 1978r. za numerem [...]. W operacie ewidencji gruntów nie uwzględniono stanu prawnego wynikającego z wywłaszczenia. Aktualnie zgodnie ze stanem wykazanym w ewidencji gruntów i budynków granica obrębu G. i P. przebiega na styku granicy działki nr 377 stanowiącej drogę, położoną w obrębie G. z działkami położonymi w obrębie P. oznaczonymi numerami 12, 2, 3, 4 i 5 oraz działką nr 1 stanowiącą drogę. W ocenie organu odwoławczego, skoro przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę nie był: - podział obrębu G. lub P. na większą liczbę obrębów, - połączenie tych obrębów w jeden obręb, - wyłączenie co najmniej jednej działki ewidencyjnej z obrębu G. do obrębu P. lub z obrębu P. do obrębu G. to oznacza, że postępowanie nie dotyczyło ustalenia nowych granic pomiędzy tymi obrębami. Skoro w wyniku prac zleconych przez Starostę w dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem ew. [...] odzwierciedlono granice działek ewidencyjnych o nr 12, 2, 3, 4 i 5 położonych w obrębie P. na styku z obrębem G. na podstawie dokumentacji wykonanej na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia gruntów to zgodnie z § 36 rozporządzenia taka dokumentacja stanowi podstawę do wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic ewidencyjnych. Taka zmiana przebiegu granicy nieruchomości stanowi stanowiącej granicę obrębu ewidencyjnego, powoduje automatycznie zmianę przebiegu granicy odpowiednich obrębów ewidencyjnych bez potrzeby wydawania w tej sprawie decyzji administracyjnej. WINGiK stwierdził, że celem prac geodezyjnych było wyznaczenie punktów załamania linii określającej granicę wywłaszczenia. Punkty załamania granic działek nr 12, 2, 3, 4 i 5 jak wynika ze szkicu granicznego stanowiącego załącznik do protokołu z dnia 7 lipca 2010r. nie ostały określone, co oznacza, że nie wyznaczono granic tych działek. Decyzja Starosty ustala granicę obrębów G. i P. bez powiązania z granicami konkretnych działek ewidencyjnych, wbrew zasadzie, że określenie i ustalenie granic obrębów nie może być dokonywane w oderwaniu od granic działek ewidencyjnych. Na podstawie tej decyzji oraz dokumentacji stanowiącej podstawę do jej wydania nie można określić, na styku których działek przebiega granica pomiędzy wymienionymi obrębami. Za bezprzedmiotowe organ II instancji uznał postępowanie Starosty w sprawie ustalenia przebiegu granicy obrębów G. i P. wskazując, że granice obrębów ustala się według aktualnej ewidencji gruntów i budynków prowadzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. z uwzględnieniem w szczególności przepisów § 35, § 44, § 45, § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 36, § 37, § 38 ust. 2 i 4. Podkreślono brak danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych na styku obrębów G. i P. na przedmiotowym odcinku w ewidencji gruntów i budynków i nie ustalenie tych granic w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o zgodne oświadczenie woli stron i spisanie protokołu określonego w § 38 ust. 2 i 4. Bezprzedmiotowe jest zatem zakończenie postępowania decyzją, skoro przebieg granicy obrębów ustala się na styku punktów granicznych działek ewidencyjnych i jest czynnością techniczną. Ustalenie punktów granicznych w oparciu o powołane przepisy prawa wyznacza zatem granicę obrębów. Nie zakończenie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia punktów granicznych w oparciu o zgodne oświadczenia woli stron i nie podpisanie przez nie protokołu powoduje brak możliwości bezspornego ustalenia punktów granicznych działek ewidencyjnych, a co za tym idzie nie pozwala na ustalenie granicy obrębów na ich styku. W świetle powyższego granica obrębów jest odzwierciedleniem bezspornego przebiegu granic nieruchomości na ich styku według stanu ujawnionego w rejestrze gruntów i budynków. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina N. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepodanie w podstawie prawnej przepisu prawa materialnego, a ograniczenie się jedynie do wskazania art. 138 § 1 k.p.a. mającego charakter proceduralny oraz art. 7b ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który jest przepisem kompetencyjnym. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu wyjście poza granice odwołania, w którym S. Ś. wskazywał jedynie na podpisanie decyzji pierwszoinstancyjnej przez osobę nieuprawnioną. Podniosła ponadto, że WINGiK w swojej decyzji z dnia 15 stycznia 2009r. znak: [...] wydanej w sprawie z wniosku S. Ś. i S. Ś. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody z dnia 31 grudnia 1980r. o zatwierdzenie projektu scalenia wsi G. i O. umarzającej postępowanie administracyjne stwierdził, że stan prawny wynikający z ww. decyzji nie stanowi przeszkody do wszczęcia przez Starostę postępowania w sprawie określenia granic obrębów G. i P. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7.04.2011r. pełnomocnik skarżącej Gminy wyjaśnił, że reprezentuje interes mieszkańców, zainteresowanych w korzystaniu z działki nr 377 stanowiącej drogę, do której dostępu zabrania im S. Ś. Równocześnie pełnomocnik przyznał, że działka nr 377 nie jest drogą gminną, lecz stanowi własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Gminy N. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami, dalej jako p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga Gminy N. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej wykazała brak interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi. Kryterium posiadania interesu prawnego stanowi zaś materialnoprawną przesłankę dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 199 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r. sygn. akt I SA 1748/83). O ile jednak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą więc może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji), podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 p.p.s.a. nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, skarżąca powołuje się właśnie na naruszenie interesu faktycznego, wskazując, iż Gmina N. występuje w niniejszej sprawie w interesie mieszkańców Gminy, którzy są zainteresowani w korzystaniu z działki nr 377. Jednocześnie podnosi, że nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że Gmina N. nie dysponuje również żadnym tytułem prawnym do położonych we wsi P. działek nr 5, 4, 3, 2 i 12, których dotyczyło wszczęte przez Starostę postępowanie w sprawie ustalenia granic obrębów. Skarżąca zdaje się zatem wyprowadzać swój interes prawny z potrzeby rozwiązania konfliktu lokalnego (sąsiedzkiego) o granice działek między mieszkańcami Gminy. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Wynika z tego, że granice obrębów nie mogą dzielić działek ewidencyjnych, a zatem powinny przebiegać na ich styku. Interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia granic obrębów mają zatem podmioty dysponujące tytułem prawnym do działek ewidencyjnych, których granice przebiegają wzdłuż granic obrębów. W ocenie Sądu fakt, że strony niniejszego postępowania są mieszkańcami Gminy N., co powoduje, że władze Gminy dążą do rozwiązania konfliktu sąsiedzkiego, przesądza o faktycznym a nie prawnym interesie skarżącej do kwestionowania decyzji organu II instancji. Nie ma zatem znaczenia, że zarówno organ administracji I jak i II instancji dopuścił Wójta Gminy N. do udziału w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem dopuszczenie do udziału w sprawie nie jest równoznaczne z posiadaniem interesu prawnego. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W tych okolicznościach skarga wniesiona przez podmiot nieuprawniony nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Z podniesionych wyżej względów skoro wnosząca skargę nie legitymuje się interesem prawnym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.