II SA/Ke 1112/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi D. K. na uchwałę Rady Gminy Nowa Słupia z dnia 1 marca 2013 r. nr XXI/6/13 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Nowa Słupia na rzecz D. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Uchwałą z dnia 1 marca 2013 r. nr XXI/6/13 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Nowa Słupia, udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z tych przystanków, Rada Gminy Nowa Słupia, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.) i art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 4 - 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13), dalej u.p.t.z., w § 2 ust. 1 uchwały ustaliła stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Nowa Słupia w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na każdym przystanku komunikacyjnym. Natomiast w ustępie 2 uchwaliła, że nie pobiera się opłaty opisanej w ust. 1 od operatorów i przewoźników wykonujących dowóz uczniów do szkół na terenie Gminy Nowa Słupia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.t.z. określenie przystanków komunikacyjnych oraz warunków korzystania z nich następuje w drodze uchwały. Natomiast stosownie do art. 16 tej ustawy, Gmina Nowa Słupia może pobierać opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 5 groszy za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, D. K. zarzucił istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze, to jest stawki maksymalnej określonej w ustawie. W uzasadnieniu skargi jej autor, cytując treść art. 16 ust. 4 u.p.t.z. wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwała nie wynika, aby organ miał na względzie "niedyskryminujące zasady". Nie odniósł się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Zdaniem wnoszącego skargę przyjęcie w zaskarżonej uchwale jednolitej stawki opłaty obejmującej zarówno małe pojazdy do 20 osób jak i duże do 60 osób, które w znacząco odmienny sposób wpływają na przepustowość przystanków komunikacyjnych, jest w oczywisty sposób dyskryminujące dla przewoźników korzystających z mniejszych środków transportu. Ponadto w uchwale tej przyjęto stałą, jednolitą opłatę za zatrzymanie środka transportu na przystanku, bez zróżnicowania tej opłaty ze względu na standard przystanku bądź wielkość pojazdów jakimi wykonywane są przewozy, co nie spełnia wymogu uwzględnienia niedyskryminujących zasad. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Rada ustalając jednakową opłatę w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników uznała, że powinni oni w równym stopniu partycypować w kosztach utrzymania przystanków: sprzątania, modernizacji, budowy wiat. Organ podkreślił, że wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz jest trudna do sprawdzenia (monitorowania), gdyż przewoźnicy nie podawali takich danych do Gminy, a dodatkowo mogą wprowadzać ciągłe zmiany w użyciu taboru na poszczególnych liniach i w kolejnych dniach. Zmiany pojazdów o różnej liczbie miejsc wykorzystywanych do przewozu pasażerów przy przyjęciu różnych stawek w zależności od wielkości pojazdu, uniemożliwiają prawidłowe naliczenie opłat dla przewoźników za korzystanie z przystanków. W ocenie Rady różnicowanie opłaty za korzystanie z przystanków w oparciu o kryterium rodzajów pojazdów używanych przez danego przewoźnika byłoby naruszeniem wyrażonej w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. zasady niedyskryminacji, bowiem decydującym kryterium jest sam fakt zatrzymania się danego środka transportu na przystanku. Nie ma przy tym w realiach Gminy Nowa Słupia znaczenia, czy będzie to przewoźnik dysponujący większym lub mniejszym środkiem transportu, albowiem to nie ta kwestia jest decydująca dla wygenerowania kosztów związanych z utrzymaniem czystości i obsługi samego przystanku, które ma rekompensować przedmiotowa opłata, a przede wszystkim ilość pasażerów korzystających z danego kursu. Ta zaś nie jest zależna wprost od wielkości pojazdu, a od wielu zmiennych, takich jak chociażby cel kursu, jego godzina i dzień wykonywania, czy wreszcie ceny biletu. Wreszcie to, że dany pojazd może pomieścić np. 50 pasażerów i nawet tylu akurat się w danym pojeździe znajduje nie oznacza, że tyle osób wsiądzie i wysiądzie na danym przystanku, zatem nie można przyjąć, że kurs taki przełoży się na większą ilość chociażby śmieci do posprzątania w obrębie danego przystanku. Nadto, podobne trasy wykonywane są pojazdami o porównywalnej wielkości taborów, albowiem jazdy lokalne są wykonywane z użyciem autobusów i busów przeznaczonych dla mniejszej ilości pasażerów (tzw. autobusy małe), zaś pojazdy mieszczące większą ilość miejsc (tzw. autobusy duże) realizują raczej kursy dalekobieżne, gdzie przystanki w Gminie Nowa Słupia są tylko przystankami tzw. przelotowymi. Z tych autobusów korzysta kilkoro pasażerów dla jednego kursu, co nie jest liczbą większą (a raczej mniejszą), niż liczba osób korzystających z lokalnych tras, które obsługiwane są przez mniejszy tabor i innych przewoźników. Niezależnie od powyższego nie sposób uznać, że przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nakładają na organ obowiązek zróżnicowania stawek opłat z uwagi na kryterium wielkości taboru przewoźników. Kryterium i wyznacznikiem uchwalonej opłaty ma być niedyskryminacja, ale w odniesieniu do konkretnych realiów faktycznych. W ocenie organu skoro na terenie Gminy Nowa Słupia, charakterystyczną dla publicznego transportu zbiorowego jest jego lokalność, a kursy realizowane przez pojazdy dysponujące większą ilością miejsc są statystycznie o wiele rzadsze, a nadto korzysta z takich kursów jednorazowo podobna ilość osób, to nie ma podstaw do różnicowania opłat z uwagi na przedmiotowe kryterium. Skoro bowiem podobna ilość pasażerów korzysta z przystanku czekając na kurs realizowany przez przewoźnika dysponującego mniejszym jak i większym pojazdem, to ilość śmieci, czy zabrudzenie przystanku będzie podobne - a na pewno nie będzie się różnić na tyle, aby dywersyfikować stawkę opłaty za korzystanie z przystanku. W ocenie Rady, uzależnianie wysokości opłaty od hipotetycznego możliwego obłożenia danego kursu, bez uwzględnienia rzeczywistej liczby pasażerów kursów realizowanych przez duży i mały tabor, byłoby dyskryminujące a priori, albowiem faktycznie nie ma przełożenia wprost na czynności związane z utrzymaniem czystości i porządku na przystankach w Gminie Nowa Słupia. W sprawie zgłosił swój udział Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód delegowany do Prokuratury Okręgowej, który przyłączył się do skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie TK wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby faktycznie Gminy Nowa Słupia takie zasady uwzględniła. Brak jest również uzasadnienia ustalenia maksymalnej stawki. Także z protokołu sesji (k.3 akt administracyjnych), na której dyskutowano nad projektem zaskarżonej uchwały nie wynika, aby organ podejmując ją dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie stawki opłaty równej dla wszystkich przewoźników - bez względu przykładowo na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność oraz standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Ani więc uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też protokół z sesji, na której została ona podjęta, nie pozwalają na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę w maksymalnej wysokości. Świadczy to o tym, że w ogóle nie analizował on możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym przykładowo ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard i wielkość przystanków, na których się zatrzymują, która to wielkość jest determinowana przez wielkość pojazdów, jakie na nich muszą się zatrzymywać. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę skardze, to stwierdzić należy, że nie mogą one uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych, w sytuacji gdy organ nie dał temu wyrazu we wskazany powyżej sposób to jest bez powołania się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad tą uchwałą. Dlatego jedynie na marginesie należy podkreślić, że trudności w ustaleniu wielkości taboru, ze względu na brak informacji o rodzajach pojazdów, jakimi dysponują przewoźnicy, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, nie mogą uchylać ustawowego nakazu, że przy jej podejmowaniu uwzględnić trzeba niedyskryminujące zasady. Organ nie może od nich odstępować tylko z tej przyczyny, że pobieranie opłaty przy zróżnicowaniu stawek byłoby znacznie utrudnione. Ponadto jeśli organ dysponuje informacją na temat ilości zatrzymań na przystankach, w oparciu o które naliczana jest opłata, która to informacja znajduje się w składanym co miesiąc przez przewoźnika oświadczeniu, to nie ma przeszkód, aby organ zażądał uzupełnienia tych oświadczeń o rodzaje środków transportu jakie zatrzymują się na przystankach. Podsumowując stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała - jej § 2 - w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej opłatę w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, to jest jej § 2 ust. 1, oraz ustępu 2 tego paragrafu, gdyż pozostawienie go w obrocie bez ustępu 1 prowadziłoby do niekompletności pozostawionego przepisu i niespójności takiej regulacji, a przez to byłoby niecelowe. O powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami). O kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika ustalono na podstawie § 14. ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).