II SA/Ke 1117/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016r. sprawy ze skargi O. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania O. P., uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] orzekającej umorzenie postępowania w sprawie ustalenia prawa O. P. do zasiłku pielęgnacyjnego i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie ustalenia prawa O. P. do zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 6.05.2014r. O. P. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, przedstawiając w załączeniu orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 5.03.2014r., stwierdzające umiarkowany stopień jej niepełnosprawności. Pod pozycją IV tego orzeczenia, dotyczącą daty powstania niepełnosprawności, zawarto stwierdzenie "nie da się ustalić". Ostateczną decyzją z dnia 13.05.2014r. organ I odmówił przyznania O. P. wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego od 1.03.2014r., stwierdzając, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r, poz. 114). Zgodnie z tym przepisem zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W dniu 26.06.2014r. O. P. ponowiła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 5.03.2014r., przedkładając po raz drugi ww. orzeczenie z dnia 5.03.2014r. stwierdzające umiarkowany stopień niepełnosprawności wraz z zapisem o niemożności ustalenia daty jej powstania. Decyzją z dnia 2.07.2014r. organ I instancji umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie wszczęte ww. wnioskiem z dnia 26.06.2014r. W uzasadnieniu wskazano, że niedopuszczalne było ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym – dotycząca tego samego stanu prawnego – w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Decyzją z dnia 20.08.2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania O. P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 2.07.2014r. Wyrokiem z dnia 13.11.2014r. o sygn. akt II SA/Ke 833/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę O. P. na ww. decyzję Kolegium z dnia 20.08.2014r. W dniu 5.02.2015r. O. P. złożyła kolejny, trzeci już wniosek, w którym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wywodziła ponownie z ww. orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Decyzją z dnia 27.02.2015r. organ I instancji umorzył postępowania w sprawie ustalenia prawa O. P. do zasiłku pielęgnacyjnego. Prawomocną decyzją z dnia 4.05.2015r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania O. P., utrzymało w mocy ww. decyzję. Kolejnym wnioskiem z dnia 14.07.2015r., niespełniającym wymogów załącznika nr 16 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3.01.2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, O. P. domagała się od organu I instancji – po raz czwarty – przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o to samo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Pismem z dnia 28.07.2015r. organ I instancji wezwał O. P. do złożenia – w terminie 14 dni od daty odbioru wezwania – prawidłowo wypełnionego (zgodnie z ww. załącznikiem) wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz uzupełnienia brakującej dokumentacji, tj. złożenia oświadczenia dotyczącego dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowania w sprawie ustalenia prawa O. P. do zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując na brak złożenia przez stronę – pomimo stosownego wezwania – prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie tego świadczenia. Zaznaczono przy tym, że strona dostarczyła te same załączniki co poprzednio. Odwołanie od ww. decyzji wniosła w ustawowym terminie O. P., oświadczając, że od 6.02.2011r. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i z tego tytułu do 28.02.2014r. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją z dnia 3.03.2011r., w której stwierdzono, że jej niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Odnosząc się do wezwania z dnia 28.07.2015r. strona wskazała, że w odpowiedzi z dnia 3.08.2015r. nadesłała m. in. kserokopie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 16.02.2011r., decyzji z dnia 03.03.2011r. oraz orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS z dnia 5.03.2014r. i z dnia 2.04.2014r., jak też decyzji ZUS z dnia 28.04.2014r. dotyczącego dodatku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazało że stan faktyczny niniejszej sprawy wyczerpuje znamiona art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a pozostawienie wniosku strony bez rozpatrzenia nie wymagało wydania decyzji administracyjnej. W konsekwencji zbędnym było wydawanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nieprawidłowo wypełnionego wniosku. Umorzenie tego postępowania wynika bowiem z innych powodów niż określone w decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła O. P., zarzucając że decyzja Kolegium z dnia [...] nie uzasadnia faktycznych przyczyn odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca wskazała, że w dniu 4.08.2015r. uzupełniła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego – zgodnie z wezwaniem z dnia 28.07.2015r. – dołączając 10 egzemplarzy wyszczególnionych dokumentów (załączonych również do skargi). Mając na względzie powyższe O. P. wniosła o dokładną analizę ww. dokumentacji, przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i zmianę zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest możliwe rozstrzygnięcie o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Brak jest także możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i zmianę zaskarżonej decyzji, gdyż rozstrzygnięcia takiego nie przewidują przepisy ustawy P.p.s.a., w szczególności art. 145 § 1. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą: - uchylono decyzję organu I instancji orzekającą umorzenie postępowania w sprawie ustalenia prawa O. P. do zasiłku pielęgnacyjnego i - umorzono postępowanie organu I instancji w sprawie ustalenia prawa O. P. do zasiłku pielęgnacyjnego. Formalnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy – w zestawieniu ze znajdującymi zastosowanie przepisami – nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce pierwsza z określonych w cyt. regulacji sytuacja. Mianowicie, jak słusznie zauważyło Kolegium, zgodnie z art. 24a ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r., poz. 114) w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (ust. 1). W przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła w dniu 14.07.2015r. pismo, zakwalifikowane jako kolejny wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Po analizie przedmiotowego pisma organ I instancji w dniu 28.07.2015r. (k. 22 akt administracyjnych) wezwał O. P. do złożenia – w terminie 14 dni od daty odbioru wezwania – prawidłowo wypełnionego (zgodnie z ww. załącznikiem) wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz uzupełnienia brakującej dokumentacji, tj. złożenia oświadczenia dotyczącego dodatku pielęgnacyjnego. Jednocześnie pouczono stronę, że niezastosowanie się do wezwania będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Jak wynika bowiem z § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3.01.2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013r. poz. 3): - wzór wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest określony w załączniku nr 16 do rozporządzenia (pkt 1), - do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego należy dołączyć odpowiednio orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności – w przypadku innych osób niż wymienione w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy (ust. 2 pkt 1). W tym zakresie wyjaśniono stronie, że w oparciu o przedstawione w załączeniu przez wnioskodawczynię orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 5.03.2014r. zostały już wydane decyzja odmowna z dnia 13.05.2014r. oraz decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia prawa O. P. do zasiłku pielęgnacyjnego. W pierwszym z wymienionych rozstrzygnięć powołano się na art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Tymczasem w ww. orzeczeniu z dnia 5.03.2014r., stwierdzającym umiarkowany stopień niepełnosprawności skarżącej, pod pozycją IV tego orzeczenia, dotyczącą daty powstania niepełnosprawności, zawarto stwierdzenie "nie da się ustalić". Pomimo odebrania opisanego wyżej wezwania w dniu 30.07.2015r. (k. 23 akt administracyjnych) O. P. nie złożyła prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia – który jest podstawowym dokumentem w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych – stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem wniosek powinien zawierać dane dotyczące osoby występującej o przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w razie gdy nie nadano numeru PESEL - numer dokumentu potwierdzającego tożsamość. W konsekwencji nie mogło odnieść skutku złożenie przez stronę w dniu 4.08.2015r. wyłącznie załączników, to jest orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 16.02.2011r., decyzji z dnia 3.03.2011r. w sprawie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1.01.2011r. do 28.02.2014r. oraz orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS z dnia 5.03.2014r. i z dnia 2.04.2014r., jak też decyzji ZUS z dnia 28.04.2014r. dotyczącego dodatku pielęgnacyjnego. W tym miejscu, kierując się treścią cyt. na wstępie art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazać trzeba, że w przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego – skutkującym pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia – żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest bezskuteczne i nie dochodzi wówczas do wszczęcia postępowania. W takim przypadku nie jest w możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji - pozytywnej czy negatywnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.03.2012r. o sygn. akt V SA/Po 39/12, LEX nr 1162873, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18.07.2012r. sygn. akt IV SA/Wr 136/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.02.2012r., sygn. akt III SA/Kr 1335/10, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Wskazać trzeba, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też przepisy wykonawcze do tej ustawy milczą na temat formy, w jakiej ma być dokonana czynność procesowa pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Tym samym należy przyjmować, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w procesowej formie decyzji administracyjnej czy postanowienia. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zwraca się w tym względzie szczególnie uwagę na fakt, że w postępowaniu o przyznanie świadczeń rodzinnych, obowiązkiem wnioskodawcy jest złożenie sformalizowanego w swej treści wniosku wraz z wymaganymi załącznikami (art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zasadnym jest też zauważyć, że na gruncie art. 64 § 2 K.p.a., który ma podobne brzmienie do art. 24a ust. 2 ww. ustawy zaobserwować można w orzecznictwie i doktrynie ewaluowanie poglądów co do sposobu pozostawienia nieuzupełnionego wniosku bez rozpatrzenia. Na początku obowiązywania tego przepisu rozważano, czy może nastąpić to w procesowej formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, czy wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy zwykłym pismem albo polegać ma tylko na dokonaniu adnotacji w aktach sprawy (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz P.Przybysz, wyd. 8 LexisNexis, Warszawa 2012 r. str. 210-211). Co do pierwszego wariantu utrwaliło się już stanowisko negatywne. Natomiast rozbieżnie w dalszym ciągu oceniana jest sama czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Bezsporne jest jednak to, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że nie wszczyna się jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe rozważania nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość uchylenia zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzji z dnia 25.08.2015r. umarzającej postępowania w sprawie ustalenia prawa O. P. do zasiłku pielęgnacyjnego – przy jednoczesnym umorzeniu prowadzonego w tym przedmiocie postępowania organu I instancji. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.