II SA/Ke 112/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak[...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. II SA/Ke 112/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 124 ust. 1,2,4 i 7 oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: 1. ograniczono sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 205/5 położonej we obrębie K. gmina S.-N., stanowiącej własność W. Z.o, przez udzielenie zezwolenia A. sp.z o.o., na przeprowadzenie przez tę nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia, 2. zobowiązano A. sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w pkt 1 pod rygorem wypłaty odszkodowania za powstałe szkody. Organ I-szej instancji ustalił, że prawomocną decyzją nr [...] Wójta Gminy S.-N. z dnia [...], ustalona została lokalizacja inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej, na terenie gminy S.-N. dla potrzeb B. S.A. w K. Z decyzji tej oraz załącznika graficznego nr 1 stanowiącego integralną jej część wynika, że działka nr 205/5 objęta jest trasą przebiegu gazociągu. Prowadzone przez A. Sp. z o.o. rokowania z właścicielem nieruchomości W. Z. o zezwolenie na przeprowadzenie gazociągu nie przyniosły rezultatu, a z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że nie wyraża on zgody na przeprowadzenie gazociągu przez działkę nr 205/5. Przywołując treść art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ uznał, że w takich okolicznościach sprawy należało wniosek uwzględnić. Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez W. Z., Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pkt 1, uchylił ją w pkt 2 i w tym zakresie orzekł: "zobowiązać A. sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w pkt 1" oraz dodał pkt 3: "jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za szkody wynikłe wskutek przeprowadzenia gazociągu". W uzasadnieniu przytoczono ustalenia organu I-szej instancji i podniesiono, że realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Budowa sieci gazowej wysokiego ciśnienia jest bowiem celem publicznym w rozumieniu powołanego przepisu. Wojewoda przytoczył także brzmienie art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że uregulowano w nim jeden ze szczególnych przypadków wywłaszczenia. Zgodnie z art. 124 ust.3 ustawy, udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Dołączone do wniosku dokumenty z przeprowadzonych z właścicielem nieruchomości rokowań są prawidłowe i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Jeżeli właściciel nieruchomości wyraża zgodę na wykonanie inwestycji uzależniając ją od swoich warunków, organ rozpatrujący sprawę dokonuje oceny ich zasadności i może wydać przewidziane w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwolenie, jeżeli warunki te uzna za nieuzasadnione. Uwzględniając treść art. 124 ust.4 ustawy organ dodał pkt 3 do sentencji decyzji organu I-szej instancji. Wysokość odszkodowania może bowiem zostać określona w odrębnej decyzji po zakończeniu inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Decyzję taką wydaje starosta, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda podniósł, że są one niezasadne. W szczególności, zarzut że po przeprowadzeniu gazociągu nieruchomość stanie się praktycznie bezużyteczna, nie może być podnoszony na etapie obecnego postępowania, lecz w sprawie o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Poza tym, trasa gazociągu przebiega jedynie przez część przedmiotowej działki. Skoro strony nie doszły do porozumienia co do wysokości odszkodowania, to tym samym nie została udzielona zgoda na udostępnienie nieruchomości dla realizacji inwestycji. W takiej sytuacji inwestor ma prawo wystąpić do starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, co miało miejsce w niniejszym przypadku. Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W. Z. podnosząc, że dnia 22 grudnia 2005 r. zawarta została umowa użyczenia na cele budowlane działki nr 205/5 w K. Jej stronami był skarżący oraz A. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika. W § 3 tej umowy zakład gazowniczy zobowiązał się między innymi do wypłaty odszkodowania za przeprowadzenie gazociągu i pomniejszenie wartości działki w kwocie [...]zł. W tym samym paragrafie zobowiązano się także do wypłaty powyższej kwoty przed rozpoczęciem robót. W ocenie W. Z., decyzja Wojewody pozbawia go prawa własności i prawa do odszkodowania, a tym samym nie dotrzymano warunków podpisanej umowy cywilno-prawnej. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialną podstawą orzekania w sprawie jest przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 04.261.2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z nim starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze treść cytowanego przepisu podkreślić należy, że zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Zgoda ta musi być wyrażona w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Warto także zauważyć, że celem ustawodawcy przy stanowieniu zasad dotyczących wywłaszczania nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust.2 ustawy, było usprawnienie procedury mającej na celu realizację celów publicznych. Przepis art. 112 ust.3 ustawy stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust.1 należy zatem rozumieć jako zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne, określone w art. 6 ustawy. Dlatego oświadczenie woli właściciela ( użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu winno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie. Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy skarżący zgody, o jakiej mowa w art. 124 ust.1 ustawy, nie wyraził. Negocjacje przeprowadzone przed wszczęciem postępowania nie doprowadziły - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - do zawarcia umowy, na podstawie której inwestor mógłby zrealizować cel publiczny wynikający z decyzji nr [...] Wójta Gminy S.-N. (nie może być bowiem sporu co do tego, że budowa gazociągu jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy). Jak wynika przy tym z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, zawarciu umowy stanął na przeszkodzie brak zgodnych stanowisk stron w zakresie ustalenia kwoty odszkodowania za zajęcie działki nr [...] pod budowę gazociągu. Jak już wyżej wspomniano, chodzi o zawarcie umowy cywilnoprawnej, czyli polegającej na wyrażeniu przez obie strony zgodnego oświadczenia woli co do istotnych jej elementów. W aktach znajdują się wprawdzie trzy poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie druków takiej umowy, z wpisaną datą 22 grudnia 2005 r., jednak żadna nie została podpisana przez skarżącego. Na odwrocie jednej z nich znajduje się zaś adnotacja, że W. Z. "wyrazi zgodę pod warunkiem wypłaty odszkodowania za przeprowadzenie gazociągu w kwocie [...]zł. Wypłata odszkodowania musi nastąpić przed rozpoczęciem prac budowlanych". Zapis ten wskazuje jedynie na okoliczności, od jakich skarżący uzależnił wyrażenie zgody na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego przez teren nieruchomości stanowiącej jego własność i dodatkowo potwierdza prawidłowe ustalenie organu, że zgody takiej faktycznie nie udzielił. To z kolei upoważnia właściwy podmiot, w tym przypadku A. sp. z o.o., do wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust.1 ustawy. Skoro do zawarcia umowy w przedstawionym wyżej rozumieniu nie doszło, chybiony jest także argument skargi, iż inwestor zobowiązał się do wypłaty odszkodowania w wysokości żądanej przez W. Z. i że "nie dotrzymano warunków" takiej umowy. Na marginesie podkreślić należy, że ustalenie odszkodowania i jego wysokość nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i podjęcia przez organ decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wprawdzie regułą jest, że odszkodowanie ustala się w decyzji o wywłaszczeniu ( art. 129 ust. 1 ), jednak nie dotyczy to przypadków określonych w art. 124 ustawy, w których starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu ( art. 129 ust. 5 ustawy ). Tym samym nie ma racji skarżący także wówczas, kiedy zarzuca, że zaskarżona decyzja "pozbawia go prawa do odszkodowania." Nie można również zaakceptować poglądu, że decyzja ta pozbawiła W. Z."własności do...ziemi", albowiem rozstrzygnięcie podjęte w trybie art. 124 ust.1 ustawy jedynie ogranicza prawo własności nieruchomości, co polega na znoszeniu przez jej właściciela niedogodności związanych z realizacją inwestycji celu publicznego, ale jedynie na czas trwania prac związanych z budową danego przedsięwzięcia. Po tym okresie, inwestor zobowiązany jest do przywrócenia stanu poprzedniego, a jeżeli jest to niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności bądź koszty, właściwy organ ustala należne odszkodowanie w oparciu o art. 128 ust. 1 ustawy ( art. 124 ust.4). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.