II SA/Ke 112/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Gminy w Fałkowie z dnia 24 lutego 2023 r. nr XLIII/316/2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości stanowiącej mienie komunalne gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 24 lutego 2023 r. Rada Gminy w Fałkowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 40), dalej "u.s.g.", oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n.", podjęła uchwałę nr XLIII/316/2023 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej mienie komunalne Gminy Fałków położonej w miejscowości Turowice, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1485/2, o powierzchni 3,25 ha, wyrażając zgodę na tę sprzedaż w § 1 i powierzając wykonanie uchwały Wójtowi Gminy (§ 2). Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Końskich, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w sferę autonomii organu wykonawczego gminy, polegające na tym, że Rada Gminy w Fałkowie postanowiła w § 1 zaskarżonej uchwały, że wyraża zgodę na sprzedaż nieruchomości położonej w miejscowości Turowice, stanowiącej własność Gminy Fałków, podczas gdy uchwałą nr XXXVIII/284/2022 z dnia 24 sierpnia 2022 roku w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania, zamiany, obciążenia nieruchomości, wydzierżawienia, wynajmowania i użyczenia nieruchomości stanowiących własność Gminy Fałków na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, Rada Gminy w Fałkowie ustanowiła zasady zbywania nieruchomości, przyznając uprawnienia do wyrażenia zgody w tym zakresie Wójtowi Gminy – bowiem już samo podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami oznacza ex lege utratę uprawnienia do wyrażania przez Radę Gminy zgody o charakterze jednostkowym. Tym samym Rada Gminy w Fałkowie utraciła uprawnienie do wyrażania każdorazowo zgody na zbycie nieruchomości przez organ wykonawczy gminy, ponieważ skorzystała już z uprawnienia przysługującego jej z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., bowiem w dniu 24 sierpnia 2022 roku podjęła wskazaną uchwałę. Uzasadniając swe stanowisko Prokurator podniósł, że zgoda rady gminy jest wymagana w każdym przypadku nabywania bądź zbywania nieruchomości, jeśli nie podjęta została uchwała generalna w sprawie określenia zasad zbywania nieruchomości gminnych. Ustawodawca wprowadził możliwość określenia przez organ stanowiący gminy zasad zbywania nieruchomości po to, by uniknąć konieczności uzyskiwania przez organ wykonawczy gminy zgody na każdorazową czynność w postaci zbycia nieruchomości, stąd też niedopuszczalnym jest określenie jako zasady obowiązku uzyskiwania zgody rady gminy na zbycie nieruchomości w każdym przypadku, bowiem już samo podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami oznacza ex lege utratę uprawnienia do wyrażania przez radę gminy zgody o charakterze jednostkowym. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. W odpowiedzi na skargę organ nie sprzeciwił się jej podnosząc, że podjęcie zaskarżonej uchwały miało miejsce w czasie wywiedzenia skargi przez Prokuraturę Rejonową w Końskich na uchwałę Nr XXXVIII/284/2022 r. z dnia 24 sierpnia 2022 r., a która była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w sprawie o Sygn. akt: II SA/Ke 368/23 zakończonej wyrokiem z dnia 27 września 2023 r. stwierdzającym nieważność tejże uchwały w części. Zaskarżona uchwała w swej treści nie powoływała w podstawie prawnej uchwały Nr XXXVIII/284/2022 z dnia 24 sierpnia 2022 r. Po wydaniu powołanego wyroku organ ma świadomość, że podjęta uchwała nie ma uzasadnienia, stąd organ nie wnosi opozycji wobec wywiedzionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Bezspornym w sprawie jest, że w dniu 24 sierpnia 2022 r., a zatem przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Rada Gminy w Fałkowie – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a podjęła uchwałę Nr XXXVIII/284/2022 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania, zamiany, obciążenia nieruchomości, wydzierżawienia, wynajmowania i użyczenia nieruchomości stanowiących własność Gminy Fałków na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Zbywania nieruchomości dotyczą § 7-9 uchwały. W § 7 ust. 1 przyjęto, że Wójt może zbywać i oddawać w użytkowanie wieczyste nieruchomości wchodzące w skład zasobu, jeżeli nieruchomości te są zbędne do realizacji zadań Gminy. Uchwała powyższa została zaskarżona do tut. Sądu przez Prokuratora Rejonowego w Końskich, na skutek czego Sąd wyrokiem z 27 września 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 368/23 stwierdził nieważność § 5, § 12 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepisy § 7-9 tego aktu, dotyczące zasad zbywania nieruchomości, pozostały zatem w mocy. Należy zwrócić uwagę, że stwierdzając nieważność § 5 uchwały, który stanowił że do nabycia nieruchomości wymagana jest zgoda Rady Gminy, Sąd podniósł, że: "Przyjęcie za organem, że postanowienie zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały jest dopuszczalne i zgodne z prawem oznaczałoby, że Rada mogłaby odmówić nabycia nieruchomości przez wójta pomimo tego, że spełnione zostały przesłanki wymienione w § 4 ust. 1 i 2 tej uchwały. Takie stanowisko nie może zostać zaakceptowane, gdyż niweczy zamierzony cel ustawodawcy i sens podejmowania uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała odnosiłaby wówczas pozorne tylko skutki, skoro w każdym przypadku rada gminy, mimo uchwalonych zasad, mogłaby nie wyrazić zgody na nabycie (zbycie) konkretnej nieruchomości przez wójta. Taka sytuacja nie odbiegałaby w istocie od tej, która została uregulowana w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g., wedle którego zgoda rady gminy na dokonanie powyższych czynności przez wójta jest wymagana, ale tylko do czasu określenia zasad, o których mowa w tym przepisie. Dlatego określenie w § 5 zaskarżonej uchwały, że do nabycia nieruchomości wymagana jest ponownie zgoda Rady, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu". Podzielając w pełni tę argumentację trzeba podnieść, że znajduje ona zastosowanie również w niniejszym przypadku, gdzie Rada Gminy wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości mimo istniejącej w obrocie prawnym uchwały w sprawie zasad m.in. zbywania nieruchomości stanowiących własność Gminy Fałków. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że po to ustawodawca wprowadził możliwość określenia przez organ stanowiący gminy zasad zbywania nieruchomości, by uniknąć konieczności uzyskiwania przez organ wykonawczy gminy zgody na każdorazową czynność w postaci zbycia nieruchomości. Stąd też niedopuszczalnym jest określenie jako zasady obowiązku uzyskiwania zgody rady gminy na zbycie nieruchomości w każdym przypadku, bowiem już samo podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami oznacza ex lege utratę uprawnienia do wyrażania przez radę gminy zgody o charakterze jednostkowym (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 645/18). W tej sytuacji podjęcie przez Radę Gminy w Fałkowie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- II SA/Ke 112/24 II SA/Ke 543/20 1