II SA/Ke 1122/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z [...] , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy G. z [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z 31 maja 2013 r. J. K. poinformowała organ I instancji o zalaniu wodą z opadów deszczu w dniu 30 maja 2013 r. pomieszczeń gospodarczych oraz kotłowni w domu mieszkalnym. Komisja w dniu 12 czerwca 2013 r. stwierdziła, że piec c.o. został zalany, był w trakcie osuszania i nie został jeszcze uruchomiony oraz wskazała dokumenty, które należy przedłożyć w celu uzyskania pomocy. W piśmie z 9 lipca 2013 r. J. K. wskazała, że po konsultacji z osobą uprawnioną dostarczy informację o stanie technicznym pieca c.o. Pismem z 31 lipca 2013 r. stwierdziła, że zalany piec zostanie zezłomowany i dokona zakupu nowego pieca. Organ poinformował skarżącą, że winna była ona doręczyć dokument potwierdzający, że piec nie nadaje się do użytkowania z uwagi na uszkodzenie w wyniku zalania. W dniach 27 sierpnia 2013 r. i 28 sierpnia 2013 r. skarżąca odmówiła wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego kwestionując jego podstawę. Decyzją z 30 sierpnia 2013 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej z budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych w formie zasiłku celowego dla rodziny, która poniosła straty w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej mającej miejsce 30 maja 2013 r. na częściowe pokrycie kosztów zakupu pieca c.o. uzasadniając, iż skarżąca odmówiła wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W odwołaniu J. K. wskazała, że w dniu 13 czerwca 2013 r. nie składała wniosku o udzielenie pomocy, a informacje o zalaniu kotłowni złożyła 31 maja 2013 r. Zarzuciła, że Gminna Komisja ds. szacowania skutków klęsk żywiołowych na oględziny przybyła po 20 dniach i trudno szacować straty po tak długim okresie. Poinformowała, że po konsultacji z osobą uprawnioną dostarczy informację o stanie technicznym pieca. W jej ocenie określony przez Wydział Polityki Społecznej Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego wymóg przedstawienia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego pieca nie stanowi źródła prawa i w związku z tym żądanie ekspertyzy jest bezpodstawne. Podniosła również, że 28 sierpnia 2013 r. nie odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jej zdaniem wywiad może być przeprowadzony wtedy, gdy pomoc faktycznie zostanie przyznana, tymczasem uzyskała informację, że decyzja będzie odmowna, gdyż nie dostarczyła ekspertyzy potwierdzającej zniszczenie lub uszkodzenie pieca. Zarzuciła, że Ośrodek postępował z naruszeniem prawa ponieważ nie przyznawał pomocy finansowej, a tym samym nie miał prawa przeprowadzić wywiadu oraz, że skład Komisji, która dokonywała szacowania strat, jest inny niż wskazany w zarządzeniu nr 38/2013 Wójta Gminy G. z 3 czerwca 2013 r. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, iż bezspornym w sprawie jest, że J. K. pismem z 31 maja 2013 r. poinformowała Urząd Gminy w G., że 30 maja 2013 r. na skutek nawalnego deszczu zalane zostały: szopa, pomieszczenie ze składem opału oraz kotłownia w domu mieszkalnym. Organ wyjaśnił, że z pism kierowanych do skarżącej wynika, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w G. przyznawał poszkodowanym w wyniku intensywnych opadów deszczu pomoc, zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie z 6 czerwca 2013 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji przedstawiającego zasady udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku klęski żywiołowej mającej miejsce w 2013 r. oraz zgodnie z ustaleniami poczynionymi na naradzie w dniu 21 czerwca 2013 r. w Świętokrzyskim Urzędzie Wojewódzkim poświeconej warunkom przyznawania pomocy z budżetu państwa. SKO stwierdziło, że wbrew ww. wytycznym sprawa przyznania pomocy J. K. z rezerwy celowej budżetu państwa rozpatrywana była mimo braku wniosku o przyznanie takiej pomocy w związku ze stratami poniesionymi na skutek klęski żywiołowej. Organ wskazał, iż ma rację skarżąca, że pismem z 31 maja 2013 r. poinformowała o zalaniu kotłowni, nie był to jednak wniosek o przyznanie zasiłku celowego. SKO podniosło, że 12 czerwca 2012 r. Komisja stwierdziła, że zalaniu uległ piec c.o., który był suszony i nie był jeszcze uruchomiony, a więc nie można było ocenić stopnia uszkodzenia pieca. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w sprawie uszkodzenia pieca, a ona sama nie zobowiązała się do dostarczenia ekspertyzy o jego stanie technicznym, lecz podała, że informację taką dostarczy po konsultacji z osobą uprawnioną. Zawartą w piśmie z 31 lipca 2013 r. informację, że piec zostanie zezłomowany i skarżąca dokona zakupu nowego pieca trudno, zdaniem SKO, uznać za informację o stanie technicznym pieca, wydaną przez osobę uprawnioną. Organ odwoławczy podniósł, że kwota przyznanej pomocy nie może przekroczyć wysokości szkód wyrządzonych żywiołem w danym budynku lub lokalu mieszkalnym, a zatem to nie osoba poszkodowana decyduje np. o tym, że nie będzie remontować pieca, a dokona zakupu nowego, lecz przesądzające znaczenie ma stopień uszkodzeń powstałych w wyniku klęski żywiołowej. Bez dokumentu stwierdzającego stopień zniszczenia pieca nie będzie możliwe określenie wysokości udzielanej pomocy. Kolegium podkreśliło, że nie chodzi o ekspertyzę, lecz o ocenę stanu zniszczenia pieca dokonaną przez osobę uprawnioną tj. np. hydraulika. Skoro skarżąca w piśmie z 31 lipca 2013 r. podała, że zalany piec zostanie zezłomowany, to niewątpliwie dysponuje opinią osoby uprawnionej o stopniu uszkodzenia pieca na skutek zalania. W ocenie Kolegium nie było przeszkód aby dokument ten dostarczyć do organu I instancji. SKO nie podzieliło stanowiska skarżącej jakoby wywiad wymagany był jedynie przy ustaleniu wysokości zasiłku, a nie był wymagany jeśli organ nie zamierza przyznać świadczenia. Wyjaśniło, że skoro wywiad przeprowadzany jest przed wydaniem decyzji w sprawie, to ostateczne rozstrzygnięcie zapada w wydanej decyzji, a nie wcześniej. Organ podkreślił, że to na J.e K. spoczywał obowiązek doręczenia dokumentu określającego stopień uszkodzenia pieca. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania nakładających na organ obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. uzupełnienie akt o wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego, dokument dotyczący uszkodzenia pieca, a także ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z tej przyczyny należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła J. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów poruszonych w odwołaniu, czym naruszyło art. 107 kpa i istnieje prawdopodobieństwo, że organ I instancji ponownie wadliwie przeprowadzi postępowanie. W uzasadnieniu wskazała, że w odwołaniu z 16 września 2013 r. wniosła o zbadanie zgodności składu osobowego Komisji z 18 czerwca 2013 r., która dokonywała szacowania strat z wydanym zarządzeniem Wójta Gminy G. nr 38/2013 z 3 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia innego składu osobowego Komisji Gminnej do spraw szacowania skutków klęsk żywiołowych na terenie gminy G.. Zarzuciła, że Kolegium nie zawarło dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w powyższym zakresie. Skarżąca podniosła, że SKO nie podało podstawy prawnej żądania przez organ I instancji dokumentu potwierdzającego zniszczenia pieca c.o. Stwierdziła też, że organ odwoławczy przyjął pogląd, iż na osobie ubiegającej się o przyznanie pomocy spoczywa obowiązek wykazania, czy i w jakim stopniu uszkodzony został piec. Nadmieniła, że nie z jej winy komisja jednoznacznie nie stwierdziła zalania pieca w wyniku powodzi. Skoro na oględziny przybyła dopiero po 20 dniach od wystąpienia powodzi w gospodarstwie, to trudno szacować straty po tak długim czasie, kiedy miejsca po powodzi są uporządkowane. Podkreśliła, że o zalaniu kotłowni niezwłocznie poinformowała Urząd Gminy w Górnie. J. K. stwierdziła, że zgodnie z pismem Ministra Administracji i Cyfryzacji z 6 czerwca 2013 r. zadaniem komisji było oszacowanie strat i zakwestionowała stwierdzenie, że to wnioskodawca musi wykazać, że poniósł straty i w jakim rozmiarze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 138 § 2 kpa, będący podstawą zaskarżonej decyzji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ odwoławczy podniósł, że przyczyną zastosowania art. 138 § 2 kpa było nie podjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji był przepis art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej może być przyznany zasiłek celowy, niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W niniejszej sprawie zdarzeniem, o którym wyżej mowa, były intensywne opady deszczu, na skutek których – zgodnie z twierdzeniem skarżącej - doszło do uszkodzenia pieca c.o. w kotłowni jej domu mieszkalnego. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku nawalnymi deszczami, jakie nawiedziły część obszaru Polski w 2013 r. tj. w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zauważyć w tym miejscu należy, iż nie ma racji Kolegium twierdząc, że sprawa przyznania pomocy skarżącej była rozpatrywana mimo braku wniosku o jej przyznanie. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, w ostatnim zdaniu pisma z 9 sierpnia 2013r. skarżąca zawarła "prośbę" o "wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku", co bez wątpienia należy potraktować jako wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Wyjaśnienia także wymaga, że oba organy błędnie upatrują podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 czerwca 2013 r. w sprawie zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, mających miejsce w 2013 r., począwszy od maja tego roku, na remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Pisma organów rządowych określające cel zasiłku, jego wysokość, podstawę i sposób przekazania oraz rozliczenia, nie należą do wskazanych w przytoczonym przepisie źródeł prawa powszechnie obowiązującego i dlatego nie mogły być samodzielną podstawą przyznania, bądź odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Podstawy takiej należy upatrywać w przepisach ustawy o pomocy społecznej, w szczególności w art. 40, czy art. 102 ust. 2, zgodnie z którym pomoc taka może być udzielona również z urzędu, a więc postępowanie mogło być wszczęte już na skutek pisma z 31 maja 2013 r. informującego o zalaniu wodą pomieszczeń gospodarczych. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (ust. 4). Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej (art. 107 ust. 1). Niewyrażenie zgody na jego przeprowadzenie przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a). Wprawdzie z notatek służbowych sporządzonych przez pracowników socjalnych w dniach 27 sierpnia 2013 r. oraz 28 sierpnia 2013 r. wynika, że J. K. odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jednak okoliczność ta nie może w niniejszej sprawie stanowić automatycznie przesłanki negatywnego dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcia – jak przyjął organ I instancji. Nie można bowiem tracić z pola widzenia celu, jakiemu ma służyć przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który dla organu stanowi źródło wiedzy na temat sytuacji, w jakiej aktualnie znajduje się osoba bądź rodzina wymagająca wsparcia ze strony państwa. Informacje uzyskane w trakcie wywiadu służą określeniu wielkości pomocy, jej rodzaju oraz formy i mają szczególne znaczenie w sytuacji, gdy udzielenie pomocy uzależnione jest od dochodu uzyskiwanego w danej rodzinie bądź przez osobę samotnie gospodarującą. Ponieważ zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy, przyznawany jest niezależnie od wysokości dochodu, znaczenie wywiadu środowiskowego jest zupełnie inne aniżeli w tych formach pomocy, które warunkowane są spełnieniem tzw. kryterium dochodowego. Mając na uwadze cytowaną wyżej treść tego przepisu, okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które organ winien ustalić to: fakt wystąpienia klęski żywiołowej na danym terenie (nie kwestionowany na żadnym etapie postępowania), szkoda poniesiona przez wnioskodawcę oraz związek przyczynowy pomiędzy pierwszą a drugą przesłanką. Okoliczności te mogą być ustalone na wstępnym etapie postępowania w każdy dostępny organowi sposób, zaś brak wywiadu środowiskowego nie może co do zasady – jak przyjął organ I instancji – stanowić podstawy do odmowy przyznania zasiłku celowego. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że odmowa przeprowadzenia wywiadu przez stronę jest o tyle nieracjonalna, że w tej formie organ w sposób najprostszy i niesformalizowany może poczynić istotne ustalenia, bez których nie jest możliwą ocena, czy spełnione zostały przesłanki określone art. 40 ustawy. Należy także zgodzić się z organem odwoławczym, że zasiłek celowy nie pełni funkcji odszkodowawczej. Świadczenie to ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być wykazana przez wnioskodawcę. W celu ustalenia wysokości świadczenia organ musi więc dysponować, jak w niniejszym przypadku, m.in. dowodem potwierdzającym uszkodzenie pieca w wyniku wystąpienia zdarzenia w postaci ulewnych opadów deszczu powodujących zalanie miejsca, w którym ten piec się znajdował. Jednym z takich dowodów może być właśnie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego czy też złożenie stosownego dokumentu potwierdzającego ten fakt. Brak takowego dokumentu winien być oceniony przez organ w trybie art. 80 kpa, a nie przez pryzmat wspomnianego pisma Ministra Administracji i Cyfryzacji, które – co wymaga ponownego podkreślenia – nie może nakładać na stronę żadnych obowiązków nie przewidzianych w aktach prawnych, spełniających wymogi konstytucyjnych źródeł prawa. Jak jednak słusznie zauważyło Kolegium, w sprawie nie przeprowadzono w zasadzie żadnego postępowania dowodowego, co uniemożliwia poczynienie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Podkreślenia wreszcie wymaga, że mimo zauważalnego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji braku spójności oraz podniesionych wyżej wadliwości w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, rozstrzygnięcie objęte skargą jest korzystne dla skarżącej, skoro nakazuje przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie jej wniosku w sytuacji, w której strona nie wykazała się żadną inicjatywą dowodową w zakresie wykazania szkody, jej rozmiaru i związku przyczynowego z ulewnymi opadami deszczu. Odmówiła także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie dostarczyła zatem organowi materiału, który mógłby stanowić podstawę wydania decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zatem możliwość, aby stosowną aktywność wykazać. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że mimo wadliwego uzasadnienia, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia braku odniesienia się Kolegium do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego rozbieżności pomiędzy składem Komisji sporządzającej protokół z dnia 18 czerwca 2013 r., a Zarządzeniem Wójta Gminy G. Nr 38/2013 z dnia 3 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia imiennego składu osobowego Komisji Gminnej do spraw szacowania skutków klęsk żywiołowych na terenie Gminy G.. Ustalenia Komisji stanowią bowiem tylko jeden z możliwych dowodów w sprawie; w protokole stwierdza się zresztą "zalanie pieca", a więc niewątpliwie jest to dowód uprawdopodabniający istnienie związku przyczynowego pomiędzy szkodą a ulewnymi opadami deszczu. Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.