II SA/Ke 1130/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 29 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w części zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Decyzją z dnia 29 października 2014 r., znak: [...] Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 26 sierpnia 2014 r. znak: [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 1 październiika 2009 r., znak: [...] udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych – w części dotyczącej punktów gier wymienionych pod poz.: 1, 2, 3, 4, 6, 7, 10, 12, 14, 15, 17, 18, 20, 21, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 38, 39, 41, 42, 43, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 53, 54 i 55 załącznika nr 1 do ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w 40 spośród 56 punktów gier wymienionych w decyzji z dnia 1 października 2009 r. Spółka nigdy nie rozpoczęła działalności. W konsekwencji, z uwagi na treść art. 48 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), organ zobowiązany był orzec o wygaszeniu w części decyzji z dnia 1 października 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, O. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podnosząc zarzuty na ruszenia prawa procesowego, tj. art. 187 § 1, art. 191 i art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 258 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. art. 8 ustawy o grach hazardowych. Ponadto Spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 i art. 9 w zw. z art. 1 akapit 1 pkt 1, 3, 4 i 11 Dyrektywy Parlamentu i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. nr 98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, art. 2, art. 7 i art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej m.in. Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11 – poprzez zastosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych, bezskutecznych z uwagi na brak notyfikacji Komisji Europejskiej. Jednocześnie Spółka wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zbadanie, czy art. 48 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 1 i 2 oraz art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych nie jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Dodatkowo Spółka wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytań prawnych w sprawach P 4/14 i P 10/14. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. w przypadku podjęcia stosowanej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009r. sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt II FZ 200/08, LEX nr 505445; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008r., sygn. akt I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009r., sygn. akt III SA/Wa 3321/08). W sprawie niniejszej Sąd wziął pod uwagę okoliczność przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. pytania wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ("u.g.h."), jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych ("u.g.z.w."). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W dalszej części Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym orzeczono, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. nr 239, poz. 2039) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. W ocenie Sądu wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższych wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy u.g.h. wymienione w pytaniu prawnym. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują bowiem wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. Według NSA właściwym wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisów wymienionych w pytaniu prawnym powinien być art. 2 Konstytucji RP w zakresie wywodzonej z tego przepisu zasady rzetelnego procesu ustawodawczego lub art. 7 Konstytucji RP określający zasadę legalizmu działania władz publicznych. Etap postępowania ustawodawczego, jakim jest notyfikacja, znajduje swoje źródło w aktach ponadustawowych, do przestrzegania których Rzeczpospolita Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie określonym w art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasad rzetelnej procedury ustawodawczej i legalizmu działania władz publicznych. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane, i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawiony wyżej pogląd NSA co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne NSA ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Ponadto oceniana przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją RP regulacja art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi, a także z art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, tj. art. 48 ust. 2 u.g.h. W konsekwencji udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne NSA nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 91/13). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.