II SA/Ke 114/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2009r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nabycia wieczystego użytkowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy po ponownym rozpatrzeniu własne postanowienie z dnia [...], zawieszające postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Syndyka Masy Upadłości Spółki "A" od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Spółkę "A’ w upadłości w K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] o pow. 2514 m², [...] o pow. 5914 m², [...] o pow. 1661 m² oraz własności budynków usytuowanych na tych działkach i umarzającej postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 752 m². W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że Naczelnik Gminy decyzją z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] orzekł o przekazaniu, we władanie Spółka "A" w S. na powiększenie istniejącego zakładu, nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8ha. W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...]. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 200 ust. 1 tej ustawy w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Będący podstawą uwłaszczenia przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2602 z późno zm.) nakazuje poprzez odesłanie do ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uwzględniać stan prawny nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., a więc fakt pozostawania nieruchomości w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa. Z powyższych przepisów wynika wprost, że Spółka "A" starające się o uwłaszczenie działkami nr [...], [...] i [...] winny udowodnić, że były one w ich zarządzie w dniu 5.12.1990 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy z [...] (co może nastąpić w wyniku rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożonego w dniu 13 sierpnia 2008 r. i nie rozpatrzonego do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie) spowoduje to, iż wnioskodawca nie będzie mógł się na nią powoływać aby wykazać, iż Spółka "A" posiadały na dzień 5 grudnia 1990r. w zarządzie nieruchomość oznaczoną numerami działek [...] i [...], co w konsekwencji uniemożliwi wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem Syndyka Masy Upadłości. Jednocześnie organ zauważył, iż wnioskodawca uzasadniając swój wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stosunku do działki oznaczonej nr [...], aby wykazać iż działka ta pozostawała w zarządzie Spółki "A", powołuje się na uzasadnienie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...]. Nie ulega zatem wątpliwości iż rozpatrzenie wniosku Gminy w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy ma charakter prejudycjalny w przedmiotowym postępowaniu. Wskazując na powyższe Kolegium uznało, iż przed rozpatrzeniem odwołania Syndyka Masy Upadłości Spółki "A" koniecznym jest rozpatrzenie wniosku Gminy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy opisanej wyżej, co obliguje Kolegium do zawieszenia przedmiotowego postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowanie na tej podstawie uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie następujących przesłanek: - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; - wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Najistotniejsze znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanego przypadku, ma zdaniem Kolegium, czwarty element w konstrukcji zagadnienia wstępnego. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. W skardze na to postanowienie Syndyk Spółki "A" w upadłości w K. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie postanowień § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez przyjęcie, że wyłącznie decyzja o przekazaniu w użytkowanie gruntu z 11 września 1982 r. stanowić może podstawę wydania decyzji uwłaszczeniowej oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi jej autor zauważył, że SKO utrzymując w mocy swoje postanowienie z dnia [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie, nie ustosunkowało się w żaden sposób do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż istnieją inne dokumenty stanowiące wystarczającą podstawę do wydania decyzji uwłaszczeniowej, niż decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...]. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 i 3 przytoczonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w punktach 1) do 10) tego przepisu. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Skoro więc oprócz kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy Zagnańsk z dnia 11 września 1982 r. skarżący przekazał Wójtowi Gminy prawomocną decyzję z dnia [...] o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością, która stanowi samodzielną podstawę dla właściwego organu do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, a której legalności nie udało się Wójtowi skutecznie zakwestionować, a ponadto protokół przekazania nieruchomości przez gminę i oświadczenie strony o przysługiwaniu KFM prawa zarządu do nieruchomości, to nieuprawnione jest twierdzenie organu II instancji, że rozpatrzenie wniosku Gminy o stwierdzenie nieważności własnej decyzji (poprzednika prawnego Gminy) ma charakter prejudycjalny, a wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji z 1982 r. uniemożliwi wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, co w konsekwencji miałoby obligować organ II instancji do zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, pod pojęciem zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W niniejszej sprawie brak jest zdaniem skarżącego takiego związku, albowiem niezależnie od rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1982 r. istnieje inny dokument stanowiący wystarczającą podstawę do wydania decyzji uwłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę SKO wyraziło pogląd, że dowody dopuszczone w §4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), na których podstawie możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celach uwłaszczeniowych, nie mają zastosowania w przedmiotowym postępowaniu. Wymienione rozporządzenie zostało bowiem wydane na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i na ściśle określony użytek. Taki szczególny charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania w sposób rozszerzający. Stanowisko strony skarżącej jest ponadto sprzeczne z wyrokiem NSA z 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98 LEX nr 47368, w myśl którego decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny), nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Zarząd w sensie prawnym mógł bowiem powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd lub na podstawie zawartej za zezwoleniem właściwego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Faktyczny zarząd nie może bowiem świadczyć o istnieniu tytułu prawnego do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organu takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanego postanowienia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie między innymi wtedy, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z tym, że przytoczony przepis był podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, dla rozstrzygnięcia skargi konieczne było wyjaśnienie, czy ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], orzekającej o przekazaniu we władanie Spółce "A" w S. na powiększenie istniejącego zakładu, nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8ha, ma charakter zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy z odwołania Spółki "A" w upadłości w K. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Spółkę "A" prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], [...] i [...]. W sprawie nie było wątpliwe, że oba te postępowania dotyczyły co najmniej w części tych samych nieruchomości, ponieważ działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...]. Skarżący nie kwestionował również w istocie, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Spółkę "A" prawa użytkowania wieczystego, gdyby nie istniały inne dokumenty stanowiące, zdaniem skarżącego, wystarczającą podstawę do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Odnosząc się do takiego zarzutu należy zauważyć, że powoływane przez skarżącego dokumenty, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 6 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, przytaczanego dalej jako rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz. U. Nr 23/98 poz. 120 ze zm.) tj. decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością i protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r. oraz oświadczenie o jakim mowa w § 4 ust. 3 tego rozporządzenia, tj. oświadczenie strony złożone zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzające przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, mające świadczyć o istnieniu prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości - mają charakter pochodny względem kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] w tym sensie, że mają dowodzić istnienia prawa zarządu powstałego właśnie na podstawie tej decyzji z [...]. Wynika to bowiem z treści tych dokumentów, a także z daty ich wydania. Decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] ustalająca opłatę roczną z tytułu zarządu przez Spółkę "A", nieruchomością oznaczoną numerem [...] o pow. 0,80 ha położoną w S., powołuje się w jej treści na fakt posiadania tej działki przez Spółkę "A’ w zarządzie, właśnie na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...]. Oświadczenie strony o przysługiwaniu jej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie powołuje się na jakąkolwiek inną podstawę nabycia tej nieruchomości, niż decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...]. Również protokół przekazania nieruchomości przez Urząd Gminy dla Spółki "A" we władanie, choć nosi datę o 3 dni wcześniejszą niż data kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, przez swą bliskość czasową względem daty wydania tej decyzji i przez tożsamość przedmiotu przekazania z przedmiotem spornej decyzji, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma swe źródło właśnie w tej decyzji. Skoro tak, to należy zauważyć, że powołane przez skarżącego dokumenty, nie mogą stwierdzać dotychczasowego prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości niezależnie od losów decyzji z dnia [...], stanowiącej źródło zdarzeń, które te dokumenty potwierdzają. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] spowoduje bowiem, że żaden z trzech wskazanych dokumentów nie będzie dowodził istnienia dotychczasowego prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości. Na przeszkodzie takiemu wnioskowi nie stoi przy tym treść § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., w myśl którego do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wystarcza tylko jeden z wymienionych w tym przepisie dokumentów, a w razie ich braku wystarcza nawet oświadczenie strony potwierdzające przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, o jakim mowa w § 4 ust. 3 tego rozporządzenia. Przepis ten oznacza bowiem tylko tyle, że jeżeli legalność przekazania nieruchomości w zarząd na podstawie decyzji administracyjnej nie jest kwestionowana, to istnienie powstałego w wyniku tej decyzji prawa zarządu może być stwierdzone na podstawie jednego tylko z wymienionych w § 4 ust. 1 i 3 dokumentów, który w takiej sytuacji w myśl ustanowionego w tym przepisie domniemania wystarczy do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu. Wprowadzając omawianą regulację ustawodawca liczył się bowiem z wynikłymi z upływu czasu i dokonanej na początku lat 90-tych XX wieku transformacji ustrojowej, trudnościami w dowodzeniu stanów prawnych z wcześniejszych okresów. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza postanowień § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Ponieważ w związku z tym ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] będzie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Spółkę "A’ prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, to należy przyjąć, że istniały podstawy do zawieszenia postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek odwołania syndyka Spółki "A" w upadłości od decyzji Wójta Gminy z dnia [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Spółki "A" w upadłości w K. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] o pow. 2514 m², [...] o pow. 5914 m², [...] o pow. 1661 m² oraz własności budynków usytuowanych na tych działkach i umarzającej postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 752 m². Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę należy ubocznie zauważyć, że zawarty w niej argument co do braku znaczenia dowodów dopuszczonych w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w przedmiotowym postępowaniu, nie odnosi się do przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze. Zarzuty skargi dotyczyły bowiem wprawdzie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, ale nie z dnia 16 marca 1993 r. (Dz. U. Nr 23/93 poz. 97 ze zm.), lecz z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz. U. Nr 23/98 poz. 120 ze zm.). Ponieważ ostatnio wymienione rozporządzenie, którego przepisy były przedmiotem zarzutu skargi i analizy Sądu, zostało wydane na podstawie art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który odnosi się między innymi do prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn, który to przepis jest podstawą żądanego w sprawie stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości – to należy stwierdzić, że dowody dopuszczone w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, co do zasady miały zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.