II SA/Ke 1142/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] . znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 1142/05 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego obiektu branży - skup złomu, o budowę hali z wiatą przeznaczoną do demontażu zużytych pojazdów, zasieków na złom, parkingu na samochody przeznaczone do złomowania wraz z zadaszeniem, przewidzianych do realizacji na działkach nr 638/1 i 644/1 położonych w J. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w toku postępowania wszczętego na skutek wniosku M.S. z dnia 19 maja 2004 r. o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowych działek, który to wniosek spełniał wymogi z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80/03 poz. 717 ze zm.), doszło do sporządzenia przez uprawnioną osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów, projektu decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie zostały również spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80/03 poz. 717 ze zm.), od których łącznego spełnienia zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, ponieważ projektowana funkcja przedmiotowego budynku stanowi w istocie kontynuację funkcji budynku istniejącego, która została utrwalona na gruncie. Organ I instancji uzyskał również niezbędne, pozytywne uzgodnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Wojewody . Ponieważ zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko...(Dz. U. Nr 257 poz. 2573), inwestycja objęta przedmiotowym wnioskiem, stanowiąca instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w toku postępowania przed organem I instancji został sporządzony konieczny w takiej sytuacji raport oddziaływania na środowisko. Następnie SKO ustaliło, że zgodnie z wymogiem rozstrzygania sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji odwoławczej i w związku ze zmianą stanu prawnego wynikłą z wejścia w życie w dniu 28 lipca 2005 r. ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113 poz. 954), oraz z uwagi na brak żądania wnioskodawcy zastosowania w sprawie przepisów dotychczasowych na podstawie przepisu międzyczasowego zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113 poz. 954) - organ II instancji obowiązany był uwzględnić nowy stan prawny. Z przepisów art. 46 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 46a ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 lipca 2005 r. wynika, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie stanowi już części postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się po uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się natomiast przed wydaniem obligatoryjnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jednak musi poprzedzać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, a nie decyzję o warunkach zabudowy. W toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, H. i R.W. - sąsiedzi działek nr 638/1 i 644/1 położonych w J., których dotyczy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy - będą mogli zgłaszać podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące negatywnego wpływu planowanego przez M. S. przedsięwzięcia, na uprawy polowe znajdujące się na ich działkach. W skardze na tę decyzję H. W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pominięcie wymaganego przez ten przepis uzgodnienia z przepisami ochrony środowiska dotyczącymi ochrony przed hałasem i nieczystościami. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niestaranne i wadliwe ustalenie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Ponieważ kontrolą sądową objęta jest ocena zgodności zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, wszystkie cytowane w dalszej części uzasadnienia przepisy powołane będą w brzmieniu obowiązującym w tej właśnie dacie. Mimo prawidłowego ustalenia organu II instancji, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 62/2001 poz. 627 ze zm.) w nowym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113/2005 poz. 954 ze zm.), obowiązującym od dnia 28 lipca 2005 r., i trafnej konkluzji, że nowe przepisy nie wymagają uzgodnień z zakresu ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy(przez co nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ewentualne wadliwości postępowania przeprowadzonego w tym zakresie przez organy administracji),nie można zaakceptować wywiedzionego z tego przez organ wniosku, iż całe postępowanie administracyjne przeprowadzone w sprawie jest niewadliwe. Koniecznym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy są bowiem nie tylko uzgodnienia i ustalenia dotyczące oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ale i uzgodnienia innego rodzaju, których nie dotyczy ustawa o ochronie środowiska. Ponieważ przedmiotem sprawy było ustalenie warunków zabudowy terenu, zastosowanie w sprawie miała przede wszystkim ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwana dalej ustawą o planowaniu( Dz. U. Nr 80/2003 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu wskazuje na konieczność uzgodnień z: 1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami; 2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską; 3) dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani; 4) właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych; 5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 6) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; 7) dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny; 8) wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; 9) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; 10) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 11) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - dla przedsięwzięć wymagających .......uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest .......wojewoda. Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzgodnienie w trybie art. 106 kpa polega natomiast na: - zwróceniu się przez organ załatwiający sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska i zawiadomieniu o tym strony ( § 2 ) - zajęciu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie ( § 5 ). Spośród wymienionych uzgodnień koniecznymi w niniejszej sprawie ze względu na jej przedmiot były uzgodnienia o jakich mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 6, 8, 9, 10 i 11 ustawy o planowaniu. Spośród nich w toku postępowania administracyjnego zostały dokonane jedynie uzgodnienia z: 1/. Starostą b.jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu) - k. 26, 2/. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. jako organem właściwym w sprawach melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu) - k. 30, 3/. Wojewodą i Zarządem Powiatu w B. jako organami właściwymi w sprawach zadań rządowych i samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu) - k. 27 i 29, 4/. Wojewodą jako organem właściwym w sprawach ochrony wartości przyrodniczych (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu) - k. 28. Organy administracji obu instancji nie rozważyły natomiast potrzeby uzgodnienia już na etapie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z: 1/. właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego- drogi gminnej relacji J. - N. (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu), 2/. dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - dla przedsięwzięcia wymagającego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu). Realizacja przedsięwzięcia planowanego w niniejszej sprawie może wymagać pozwolenia wodnoprawnego na przewidywany okresowy zrzut potencjalnie zanieczyszczonych wód opadowych, zebranych w system kanalizacji lokalnej z utwardzonych powierzchni parkingów pojazdów przeznaczonych do kasacji, do pobliskiego rowu melioracyjnego. Potrzeba uzyskania takiego pozwolenia została wskazana w decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy (k. 59), a także w uzasadnieniu postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego Kraju z dnia 5 września 2005 r., utrzymującego w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. uzgadniającego przedmiotowe warunki zabudowy w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi (k. 69 odwrót). Brak wskazanych uzgodnień jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa, a tym samym podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolejne istotne naruszenie prawa, którego dopuścił się organ I instancji i którego nie dostrzegł organ II instancji, dotyczyło nie zapewnienia udziału wszystkich stron w całym postępowaniu administracyjnym. W opartym na art. 61 § 4 kpa zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ I instancji, zasadnie realizując wymóg art. 28 kpa, jako strony niniejszego postępowania oprócz wnioskodawcy, wskazał również właścicieli sąsiednich nieruchomości, tj. skarżących H. i R. W. oraz T. i K.Ś. (k. 4). Mimo tego i wbrew nakazowi wynikającemu z art. 106 § 2 kpa, Wójt Gminy T. zwracając się w trybie art. 106 § 1 kpa do innych organów o zajęcie stanowiska, nie zawiadomił o tym ustalonych przez siebie stron. W konsekwencji również organy uzgadniające nie doręczyły wydanych w trybie art. 106 postanowień, wskazanym stronom postępowania, uniemożliwiając im w ten sposób ewentualne zaskarżenie tych postanowień w drodze zażaleń o jakich mowa w art. 106 § 5 kpa. Ponieważ właściwy organ do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zobowiązany do oceny czy postanowienia o uzgodnieniu zostały przesłane w trybie art. 106 § 2 k.p.a. wszystkim stronom postępowania (por. wyrok wsa w Lublinie z dnia 23 września 2004 r.II SA/Lu 1497/03 OŚP 2004/4/57), uchybienie to jest również przesłanką wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi to podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 135 u.p.p.s.a. uchyleniu podlegała również poprzedzająca zaskarżony akt decyzja Wójta Gminy T. z dnia [...] o warunkach zabudowy. Została ona bowiem wydana w toku postępowania prowadzonego w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a wskazane wyżej naruszenia prawa dotyczyły postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ przepisy odrębne (tj. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. Nr 62/2001 poz. 627 z zmianami według stanu na dzień 28 września 2005 r.), o jakich mówi powołany w skardze przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu, nie przewidują obecnie potrzeby uzyskania uzgodnień z przepisami ochrony środowiska (w tym również dotyczącymi ochrony przed hałasem lub nieczystościami) przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz dopiero przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszenie wskazanego w skardze przepisu nie mogło mieć miejsca. W konsekwencji również zarzuty dotyczące postępowania dowodowego przeprowadzonego w zakresie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I-szej instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności, zastosuje tryb przewidziany w art. 106 § 2 kpa do koniecznych w sprawie uzgodnień oraz zwróci uwagę, aby postanowienia wydane w trybie art. 106 § 5 kpa zostały doręczone wszystkim stronom, co umożliwi im ewentualne zaskarżenie tych postanowień w trybie art. 106 § 5 kpa. Ponadto organ rozważy potrzebę uzyskania dalszych, pominiętych w toku dotychczasowego postępowania uzgodnień i da temu wyraz w podjętych czynnościach oraz w uzasadnieniu swej decyzji. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 p. p.s.a.