II SA/Ke 1147/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy z [...] w sprawie stwierdzenia, że: "1. w dacie 5 lipca 1963r. przez północne części działek oznaczonych w ewidencji gruntów wsi [...] blisko cieku wodnego oznaczanego w ewidencji gruntów wsi [...] nr działki [...] przebiegała droga, z której korzystali rolnicy wsi [...] do dojazdu do swoich działek położonych w [...]. Droga ta stanowiła mienie gromadzkie dawnej gromady, 2. dokładny przebieg w/w drogi jak i jej szerokość na dzień 5 lipca 1963 r. nie są obecnie możliwe do ustalenia, 3. decyzja niniejsza jest decyzją deklaratoryjną poświadczającą, że w dacie jak wyżej nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie, która nie zmierza do wzruszenia i nie spowoduje wzruszenia tytułów własności do działek wymienionych w pkt 1 niniejszej decyzji", na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] SKO uchyliło wydaną w niniejszej sprawie decyzję organu I instancji z [...] z powodu braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego co do tego, czy na datę 5 lipca 1963 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w ogóle droga istniała, skoro nie została ujęta w ewidencji gruntów wykonanej w 1968 r. Kolegium wskazało, że organ w szczególności winien przeprowadzić dowód z akt sądowych I C 85/09 Sądu Rejonowego w Starachowicach. Dokonać rzetelnej oceny opinii biegłego geodety R. K. z 27 czerwca 2007 r. W przypadku uznania, że taka ocena wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby geodezji, organ winien rozważyć możliwość zasięgnięcia opinii biegłego - specjalisty, który w oparciu o fachową wiedzę oceni, czy nieruchomości objęte postępowaniem w dniu wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stanowiły mienie gromadzkie. Od decyzji tej odwołanie złożyli [...], którzy zarzucili m. in. nieuwzględnienie wszystkich spadkobierców I. B. Rozpatrując powyższe odwołanie organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe w kwestii stwierdzenia czy działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami działek: [...] (łączna powierzchnia nieruchomości wynosi 0,0445 ha), zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Kolegium przede wszystkim uznało, że sentencja kontrolowanej decyzji jest nieprecyzyjna i nie określa prawidłowo przedmiotu postępowania, co czyni tę decyzję bezprzedmiotową i niewykonalną. Dodał, że sposób jej sformułowania jest niezgodny z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, gdyż decyzja winna określać przedmiot postępowania i określać dokładnie nieruchomość lub jej fragment w sposób precyzyjny. Odnosząc się do kwestii czy działki oznaczone w ewidencji gruntów wsi [...] numerami: [...] stanowią mienie gromadzkie, organ odwoławczy podniósł, że organ nie wykonał wskazań Kolegium zawartych w decyzji [...], przede wszystkim co do kwestii, czy sprawa wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby geodezji. Organ winien rozważyć, czy dowód z opinii biegłego, który w oparciu o fachową wiedzę oceni czy działki objęte postępowaniem w dniu wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stanowiły mienie gromadzkie, a jeśli tak to w jakim zakresie (zakres terytorialny) - jest konieczny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ nie przesłuchał również wszystkich stron postępowania na powyższą okoliczność. Ponadto zdaniem Kolegium zasadny jest zarzut skarżących, aby organ w sposób prawidłowy ustalił wszystkie strony postępowania - w zakresie wszystkich spadkobierców zmarłego I. B. Reasumując organ odwoławczy podał, że dotychczasowe ustalenia faktycznie nie dają podstaw do jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy, bo zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję P. P. zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 kpa, zamiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz wniósł o zbadanie czy przedmiotowa droga należy się rolnikom wsi [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzja uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ze względu na wynikający z przytoczonych przepisów zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, nie było możliwe rozstrzygnięcie przez Sąd podniesionej w skardze wątpliwości, "czy przedmiotowa droga należy się rolnikom wsi [...]". W literaturze wskazuje się, że "kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. A. Wróbel (w): M. Jaśkowska, A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2014). Zatem decyzja kasacyjna może być podjęta jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że obie wymienione w art. 138 § 2 kpa przesłanki zostały spełnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uchylona przez Kolegium decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zmianami), dalej określanej w skrócie ustawą z 1963 r. Z treści jej art. 3 (w brzmieniu tego przepisu z chwili rozstrzygania przez organy obu instancji) wynika, że decyzja ustalająca, że dana nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową w rozumieniu art. 1 ust. 1 lub mienie gromadzkie - w rozumieniu art. 1 ust. 2, jest decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą stan prawny na datę 5 lipca 1963 r., a więc na datę wejścia w życie ustawy z 1963 r. Tymczasem organ I instancji wprawdzie w sentencji swojej decyzji zaznaczył, że badał stan przedmiotowej drogi na dzień 5 lipca 1963 r., a także wspomniał w uzasadnieniu, że droga ta została zaznaczona na dawnej mapie wsi [...] z 1857 r. i wsi [...] z 1870 r., jednak na tym dokonywane przez organ ustalenia mające potwierdzić, że na 5 lipca 1963 r. sporna droga stanowiła mienie gromadzkie się kończą. Natomiast z dalszej części uzasadnienia wprost wynika, że na dzień 5 lipca 1963 r. nie da się ustalić stanu drogi. Organ bowiem wskazuje, że nieznane są losy spornej drogi, gdyż do 1967 r. nie były sporządzane mapy tych terenów. Zresztą na mapach sporządzonych w 1967 r. również droga nie została ujawniona. Ponadto z punktu drugiego i trzeciego sentencji, a także z uzasadnienia decyzji wynika, że Wójt uznał sporną drogę za mienie gromadzkie - mimo że dokładny przebieg oraz szerokość drogi nie jest na 5 lipca 1963 r. możliwy do ustalenia - gdyż ustalenie takie, ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji uznającej nieruchomość za mienie gromadzkie, nie spowoduje wzruszenia tytułów własności wymienionych w punkcie pierwszym sentencji działek. Z powyższego można zatem wysnuć wniosek, że okoliczność, czy da się ustalić przebieg drogi na dzień 5 lipca 1963 r. nie ma w opinii organu znaczenia, skoro niemożliwym jest przywrócenie drogi na podstawie decyzji o uznaniu za mienie gromadzkie. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika więc, czy przesłanki do uznania nieruchomości za mienie gromadzkie zostały spełnione. Zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. starosta ustala, stosownie do art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Z kolei jak wynika z art. 1 ust. 2, oprócz wspólnot gruntowych (ust. 1) podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Tak więc wydanie decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. wymaga ustalenia, że konkretna nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. nieruchomością rolną, leśną bądź obszarem wodnym, i o ile organ nie ustala stanu prawnego nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową ale mienie gromadzkie, którym to pojęciem posługuje się ustawa z 1963 r., powinien ustalić, czy nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, a więc przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303 ze zmianą) oraz czy przed dniem wejścia w życie ustawy z 1963 r. była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Tak więc rozpoznając sprawę o uznaniu nieruchomości za mienie gromadzkie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. organ I instancji miał obowiązek przeanalizowania, czy ustawa z 1963 r. może mieć zastosowanie do drogi, czy dysponuje jakimiś dowodami, z których wynikałoby, że faktycznie sporna droga istniała i da się określić jej przebieg w dacie 5 lipca 1963 r., następnie czy droga ta należała do istniejących w okresie od 1933 r. do 1954 r. gromad oraz czy zeznania przesłuchanych świadków mogły zostać uznane za wystarczający dowód do ustalenia, że przedmiotowa droga była nieruchomością rolną, leśną bądź obszarem wodnym, użytkowaną przed 5 lipca 1963 r. wspólnie przez mieszkańców wsi. W związku z powyższym słusznie Kolegium uznało, że organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy i prawidłowo również wskazało jakie dowody organ I instancji powinien przeprowadzić. Odnośnie jednak dowodu z opinii biegłego należy podkreślić, że biegły nie może zastąpić organu w ocenie prawnej, czy przedmiotowa droga stanowi mienie gromadzkie. Trafnie również organ odwoławczy podniósł, że organ nie ustalił, a w konsekwencji nie przesłuchał wszystkich stron postępowania, w tym spadkobierców I. B., mimo że zarzut ten był podnoszony już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto zgodzić należy się z organem II instancji, że sentencja uchylonej decyzji nie została sformułowana w sposób prawidłowy, gdyż nieruchomość czy też jej część uznana za mienie gromadzkie powinna zostać opisana w sposób precyzyjny, umożliwiający jej ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem Wójt w sentencji wydanej przez siebie decyzji wskazuje, że droga przebiegała przez północne części działek nr [...] i nie podaje, czy w związku z tym całe te działki, czy też ich część uznał za mienie gromadzkie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.