II SA/Ke 1151/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na rozprawie przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą U. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 21 marca 2018 r. nr LIV/728/2018 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz zasad korzystania z tych obiektów postanawia: odrzucić skargę. II SA/Ke 1151/19 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 21 marca 2018 r., nr LIV/728/2018, Rada Miasta Sandomierza, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2136 ze zm.) dokonała zmiany uchwały Rady Miasta Sandomierza z dnia 4 listopada 2016 r., nr XXXII/382/2016, w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Sandomierz oraz zasad korzystania z tych obiektów (Dz.Urz. Woj. Święt. poz. 1315). W § 1 określono, że w uchwale z dnia 4 listopada 2016 r. przystanek wymieniony w załączniku nr 1 Uchwały Sandomierz / ul. Mickiewicza (ul. Zawichojska) (Brama Opatowska) / 01 przy ul. Mickiewicza (ul. Zawichojska), PUWG-1992 położenie x - 316371.04492, PUWG - 1992 położenie y - 694227.34375 udostępniony zostaje tylko dla Operatora Publicznego Transportu Zbiorowego. W § 2 przewidziano, że przewoźnicy posiadający zezwolenia na regularny przewóz osób mogą korzystać z przystanku komunikacyjnego Sandomierz / ul. Mickiewicza (ul. Zawichojska) (Brama Opatowska) / 01, w okresie obowiązywania wydanych zezwoleń. Skargę na uchwałę z dnia 21 marca 2018 r. wniosła A. C., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą U., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie art. 15 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że część ustawy o publicznym transporcie zbiorowym powołująca do życia nowe przepisy, w tym Operatora Publicznego Transportu Zbiorowego, objęta jest wydłużonym vacatio legis odkładającym wejście tego przepisu po raz kolejny do 31 grudnia 2019 r., stosownie do art. 28 ustawy z dnia 9 listopada 2018 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2019. Zdaniem skarżącej z treści tego przepisu wynika, że podmiot skarżonej uchwały nie funkcjonuje w obrocie prawnym, co oznacza, że sama uchwała winna być z niego wycofana. Dalej skarżąca wyjaśniła, że świadczy usługi na linii regularnej Kielce-Gorzyce przez Sandomierz, przebiegającej przez przedmiotowy przystanek. Obsługa części tej linii okazała się ekonomicznie nieuzasadniona, co skłoniło skarżącą do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia, polegającą na tym, że kursy z Kielc i do Kielc kończyłyby się i rozpoczynały w Sandomierzu. W nowym zezwoleniu skarżąca utraci jednak możliwość korzystania z przedmiotowego przystanku, czego potwierdzeniem jest pismo Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 4 czerwca 2018 r. Jeśli po wejściu w życie "odroczonych" przepisów powołany zostanie Operator Publicznego Transportu Zbiorowego, to zapis zaskarżonej uchwały będzie dyskryminujący dla skarżącej i innych przewoźników niebędących ww. operatorem. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Sandomierza wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ sprawa objęta skargą została już prawomocnie rozstrzygnięta przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 780/17, ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej i zasądzenie na rzecz Gminy Sandomierz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie II SA/Ke 780/17 jeden z przewoźników zarzucił uchwale Rady Miasta Sandomierz z dnia 30 czerwca 2017 r. ograniczenie korzystania z przystanku przy Bramie opatowskiej tylko do pojazdów Operatora Publicznego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność tej uchwały wobec naruszenia podczas głosowania nad nią art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, ale jednocześnie uznał, za bezzasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, analogiczny do wywiedzionego zarzutu A. C. Zdaniem Sądu z ww. przepisu nie wynika, aby jednostka samorządu terytorialnego nie była uprawniona do zróżnicowania dostępności do przystanku w zależności od podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej "usg", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84). Omawiany przepis nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003, sygn. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). W kontekście omawianego przepisu, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., sygn. I OSK 2933/14). Uchwała w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej – aktem prawa miejscowego. Jak bowiem stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 usg, "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej." W odniesieniu zaś do przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego jako warunku dopuszczalności skargi, wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Bez wątpienia takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 usg. Legitymowanym do wniesienia skargi na jego podstawie jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy legitymować się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest zatem legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 Ppsa. Merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na uchwałę nr LIV/728/2018 Rady Miasta Sandomierza z dnia 21 marca 2018 r. uwarunkowane jest więc zbadaniem legitymacji procesowej skarżącej. W orzecznictwie wskazuje się, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd ocenia wówczas, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może być uwzględniona (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2002 r., sygn. II SA 2503/01; z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2451/11). Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim materialnego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa materialnego administracyjnego, ale również wynikać może z norm prawa cywilnego - regulacji dotyczących prawa własności i innych praw rzeczowych. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 usg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. W takim wypadku uchwała musi naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka wspólnoty samorządowej. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Nie można przy tym źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą wyprowadzać z samej skarżonej uchwały. Interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zaskarżona uchwała musi taki interes naruszać, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Nie budzi przy tym wątpliwości w orzecznictwie, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Zgodnie przyjmuje się, że to skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Jest on obligowany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 usg przesądza zmiana sytuacji prawnej skarżącego wywołana kwestionowaną uchwałą (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1305/09). Od omawianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w uchwale ustaleniami, jednak poprzez regulacje uchwały nie dochodzi do naruszenia normy prawnej dotyczącej jego sytuacji prawnej. Przenosząc powyższe rozważania do grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Skarżąca przedstawiła zezwolenie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 marca 2018 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Gorzyce-Kielce przez m.in. Sandomierz, z ważnością do dnia 31 grudnia 2018 r. (k. 8-9). Jednocześnie na mocy art. 28 pkt 1 lit b ustawy z dnia 9 listopada 2018 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2019 zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin ważności upływa w dniu 31 grudnia 2018 r., wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2019 r. Uwzględniając powyższą regulację, zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym integralną część zezwolenia skarżąca uprawniona była do korzystania z przystanku w Sandomierzu przy ul. Mickiewicza (Bramie Opatowskiej; poz. 62 rozkładu jazdy) do dnia 31 grudnia 2019 r. Wprowadzony w § 2 zaskarżonej uchwały zapis przewidywał, że przewoźnicy posiadający zezwolenia na regularny przewóz osób mogą korzystać z ww. przystanku komunikacyjnego w okresie obowiązywania wydanych zezwoleń. Prawnie chroniony interes skarżącej w żaden sposób nie został więc przez zaskarżoną uchwałę naruszony. W tym miejscu należy podkreślić, że źródłem interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie mogło być wyłącznie to, że w zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wydanym na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.), uzyskała prawo do korzystania z przystanku przy ul. Mickiewicza (Bramie Opatowskiej) w Sandomierzu w ramach linii komunikacyjnej Gorzyce-Kielce. Tylko uniemożliwienie skarżącej korzystania z ww. przystanku w ramach linii komunikacyjnej Gorzyce-Kielce w okresie do końca ważności udzielonego zezwolenia stanowiłoby naruszenie jej interesu prawnego. Z samego faktu posiadania ważnej licencji Starosty Kieleckiego z dnia 8 marca 2002 r., nr [...], na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (k. 7), nie sposób wywieść prawa do korzystania z określonego przystanku komunikacyjnego. Skarżąca niewątpliwie jest zainteresowana wydaniem nowego zezwolenia obejmującego prawo do korzystania z przedmiotowego przystanku, ale można tu mówić jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. Żaden przepis prawa, ani żaden akt konkretyzujący ewentualne uprawnienie, nie przyznaje skarżącej zarówno prawa do korzystania z ww. przystanku w ramach innej linii komunikacyjnej, jak również po dacie 31 grudnia 2019 r. O naruszeniu interesu prawnego nie decyduje zaś ewentualny dyskryminujący charakter przepisów uchwały. O ewentualnym naruszeniu interesu skarżącej na skutek wydania zaskarżonej uchwały można mówić dopiero wówczas, gdy uzyska ona nowe zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i w konsekwencji dojdzie do ograniczenia prawa do korzystania z przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska Sandomierz. Podsumowując, w dacie wydania aktu przewoźnik wykonywał usługi, a kwestionowana uchwała nie pozbawiła skarżącej uprawnienia do wykonywania przewozu ani nie ograniczała możliwości korzystania z przystanków na zasadach określonych w udzielonym jej zezwoleniu. Tym samym nie można zasadnie twierdzić, że zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób naruszyła chroniony prawnie interes lub uprawnienie skarżącej. Wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały sytuacja prawna skarżącej nie uległa zmianie, nie utraciła żadnych przysługujących jej uprawnień, nie zostały na nią nałożone żadne nowe obowiązki. Innymi słowy, w niniejszej sprawie nie istnieje związek między prawnie gwarantowaną własną sytuacją skarżącej, a zaskarżoną uchwałą. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Dokonanie oceny braku naruszenia interesu prawnego skarżącej, prowadzące do odrzucenia skargi, eliminuje możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów w zakresie naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 6 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.