II SA/Ke 1167/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. C., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...], utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 26.06.2015r. w godzinach od 17:49 do 18:43 pracownicy organu I instancji dokonali kontroli zgodności wykonywanych usług w krajowym transporcie drogowym osób z zezwoleniem wydanym dla przewoźnika - A. C. W toku kontroli kursu z godz. 17:40 z [...], realizowanego autobusem marki [...] stwierdzono, że ww. autobus zatrzymał się w miejscu nie ujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy, mianowicie o godz. 17:59 w [...] (przystanek [...]). Naruszenie zostało nagrane kamerą i odnotowane w protokole kontroli sporządzonym na miejscu, bez udziału kontrolowanego kierowcy Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa nałożył na A. C., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...] karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W podstawie prawnej powołano art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414, ze zm.) w zw. z lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. C., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania w całości, ewentualnie uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania – gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. W uzasadnieniu wskazała m. in. że pojazd objęty obserwacją był autobusem czarterowym, który to przewóz charakteryzuje się nieregularnością lub wręcz jednorazowością. Przewoźnik nie był zatem związany zezwoleniem, a jedynie przyjętymi ustaleniami. Autobus był opisany tablicą informacyjną [...] podobnie jak opisuje się inne autobusy wycieczkowe, a osoby zabierane czy wysadzane są na dowolnym etapie usługi zgodnie z ustaleniami i w miejscu bezpiecznym. Okoliczność tą organ kontrolujący mógł zatem zweryfikować i odstąpić od czynności kontrolnych. Natomiast twierdzenie, że był to przewóz na linii regularnej jest dowolne i niezgodne ze stanem faktycznym. W konsekwencji, zdaniem strony, niedopuszczalne było nałożenie kary za naruszenie powstałe na linii regularnej, w sytuacji gdy przedmiotem obserwacji nie była linia regularna. W odrębnym piśmie z dnia 28.10.2015r. strona wskazała, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa – w oparciu o protokół z kontroli WZT.II.8072.1.42.2015. Użyte w odwołaniu słowo "czarter" jest stwierdzeniem kolokwialnym mającym na celu obrazowe przedstawienie specyfiki wykonywanego przewozu, który był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Końcowo strona wskazała, że brak uprawnień pracowników organu do kontroli licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, zwalnia stronę z obowiązku składania wyjaśnień w tym zakresie. Natomiast zadaniem organu kontrolującego jest wykazanie, że kontrolowany kurs był wykonywany w ramach przewozów regularnych – czemu mógł zaprzeczyć kierowca w czasie kontroli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazało, że doszło w niej do oczywistych omyłek pisarskich, polegających na tym, że w podstawie prawnej powołano się na ustalenia protokołu kontroli "WZT.II.8072.1.42.2015", a winno być "WZT.II.8072.1.43.2015" oraz błędnie podano w jej uzasadnieniu, że "dnia 24 czerwca 2015r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne", podczas gdy winno być: "dnia 29 czerwca 2015r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne". Oczywistość tych błędów wynika z porównania treści zebranych dokumentów będących przedmiotem rozpoznania zakończonego wydaniem ww. decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium, nie budzi przy tym wątpliwości, że poczynione przez pracowników organu I instancji ustalenia dotyczą kursu z godz. 17:40 [...], wykonywanego w dniu 26.06.2015r. przez przewoźnika autobusem marki [...], który zatrzymał się w miejscu nie ujętym w rozkładzie jazdy, tj. o godz. 17:59 w m. [...] (przystanek [...]). W konsekwencji organ I instancji winien dokonać z urzędu sprostowania decyzji w trybie określonym w art. 113 § 1 K.p.a. Organ wyjaśnił, że jakkolwiek w niniejszej sprawie nie odbyła się klasyczna kontrola, przeprowadzona w oparciu o art. 89b ustawy o transporcie drogowym, to – jak podkreślił WSA w Kielcach w wyroku z dnia 20.03.2013r. sygn. akt II SA/Ke 124/13 – nie oznacza to, że czynności obserwacji inspektorów Urzędu Marszałkowskiego są bezwartościowe. W orzeczeniu tym wskazano, że warunkiem wymierzenia kary pieniężnej podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy w trybie art. 92a ust. 1 ustawy jest stwierdzenie przez organ kontroli naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego – która to sytuacja, zdaniem organu, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów, że kontrolowany kurs był przewozem okazjonalnym. Natomiast akta sprawy potwierdzają, że przewoźnik realizując kurs z [...] zatrzymywał się na przystankach wyszczególnionych w rozkładzie jazdy do zezwolenia nr 0001893,a następnie o godz.17.59 zatrzymał się w m. [...] (przystanek [...]) w miejscu oznaczonym znakiem D-15 nie ujętym w rozkładzie jazdy. Pojazd realizujący ww. kurs był wyposażony w tablice kierunkowe przednią i boczną, co wskazuje na regularny charakter kursu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. C., domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu strona zakwestionowała moc dowodową protokołu z przeprowadzonej kontroli, powołując się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20.03.2013r. sygn. akt II SA/Ke 124/13. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji poczyniły ustalenia wyłącznie w oparciu o ww. protokół. W ocenie strony skarżącej, protokoły z przesłuchania świadków - pracowników Urzędu Marszałkowskiego - nie mogą stanowić samoistnej podstawy wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Jest to bowiem jedynie dowód pośredni. Skarżąca dodała, że w czasie kontroli istniała możliwość pozyskania dowodów bezpośrednich (nie przesądzając o ich charakterze). Tylko kontrola dokumentacji przewozowej (licencji, zezwolenia) dałaby pewność, że mamy do czynienia z przewozem na linii regularnej. Skarżąca podkreśliła, że inspektorzy Urzędu Marszałkowskiego posiadają w sprawie jedynie status świadka, a ich zeznania posiadają równorzędną moc dowodową z zeznaniami innych świadków. W konsekwencji obserwujący nie zachowali wymaganych procedur kontroli, a co za tym idzie kontroli tej w istocie nie było, a samo naruszenie nie zostało udowodnione. Nie istnieje bowiem pojęcie kontroli z obserwacji w kontekście ustawy o transporcie drogowym, tym bardziej kiedy istnieje możliwość kontroli faktycznej (wyrok WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 855/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej "utd", w zw. z zał. nr 3 Lp. 2.2.3., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł. Wykaz tych naruszeń lub warunków oraz wysokości kar za poszczególne naruszenia określone zostały w załączniku nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6), który pod poz. 2.2.3. przewiduje karę pieniężną w kwocie 3000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Stosownie do art. 18b ust. 1 pkt 3 utd wsiadanie i wysiadanie pasażerów w przypadku wykonywania przewozów regularnych może odbywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Z kolei zgodnie z art. 18b ust. 2 utd podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się: - zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi rozkładem jazdy (pkt 3), - naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (pkt 5). Jak wynika natomiast z art. 4 pkt 8 utd linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób. Ponadto, jak wynika z art. 20 ust. 1 a utd obowiązujący rozkład jazdy jest załącznikiem do zezwolenia na wykonywanie przewozu. W sprawie niniejszej skarżąca nie kwestionuje faktu, że w dniu 26 czerwca 2015r. autobus jej przedsiębiorstwa zatrzymał się w miejscu nie ujętym w rozkładzie jazdy załączonym do zezwolenia nr 0001893 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wydanego w dniu 7 sierpnia 2012r. przez Marszałka Województwa. Mianowicie, realizując kurs z godz. 17.40 z [...] o godz. 17:59 autobus marki [...] zatrzymał się przy ul. [...] w miejscu nie ujętym w rozkładzie jazdy. Skarżąca podważa natomiast wartość dowodową protokołu kontroli, którego nie przedstawiono do podpisu kierowcy autobusu. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podnosiła, że obserwowany kurs nie był regularnym kursem objętym ww. zezwoleniem, a jedynie kursem czarterowym (okazjonalnym). W kwestii wartości dowodowej protokołu kontroli z dnia 26 czerwca 2015 r., podpisanego wyłącznie przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego, [...], podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 20 marca 2013 r. sygn. II SA/Ke 124/13, zgodnie z którym mimo podania w protokole jako podstawy prawnej kontroli art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 utd, protokół sporządzony w niniejszej sprawie nie może być uznany za protokół kontroli w rozumieniu art. 74 ust. 1 utd, ponieważ zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 9 i 10 utd, wszelkie kontrole przeprowadzone przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego i osoby uprawnione wymienione w art. 89 ust. 1 utd, odbywają się zawsze w obecności kontrolowanego, po okazaniu legitymacji służbowej bądź stosownego upoważnienia (art. 55 ust. 1 pkt 1a i 1b, art. 70 ust. 1, 1a i 4 oraz art. 85 ust. 1 i 3), a wyrazem obecności osoby kontrolowanej przy przeprowadzaniu kontroli jest protokół, podpisywany przez kontrolujących i kontrolowanego. Podpisy kontrolowanego przewidują również wzory określone w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. nr 145, poz. 1184), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 98 ust. 5 pkt 2-4 utd. W konsekwencji tylko obecność kontrolowanego podczas czynności kontrolnych może stanowić podstawę do sporządzenia protokołu, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 utd oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 września 2009r. Brak obecności kontrolowanego oznacza, że protokół kontroli nie korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie czynności pracowników Urzędu Marszałkowskiego polegały na obserwacji autobusu należącego do przedsiębiorstwa skarżącej, realizującego zdaniem organów kurs z godz. 17.40 relacji [...]. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, z tego też względu sporządzony protokół nie zawiera jego podpisu. Okoliczność, że protokół ten nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej, nie oznacza jednak, że właściwy organ nie może wykorzystać tego rodzaju dowodu w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia. Wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego, bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie ich wiedzy, oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, wg zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W niniejszej sprawie oprócz "protokołu kontroli" z dnia 26 czerwca 2015r. w aktach sprawy znajdują się zeznania świadków, tj. inspektorów przeprowadzających przedmiotową kontrolę, pouczonych o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 233 § 1 Kk). Świadkowie, przesłuchiwani w dniu 29 czerwca 2015r., potwierdzili ustalenia obserwacji wynikające z protokołu z dnia 26 czerwca 2015r. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się płyta z nagraniem obserwacji (k. 3 akt administracyjnych). Skarżąca poza twierdzeniami zawartymi w odwołaniu, w żaden inny sposób nie próbowała zakwestionować ustaleń inspektorów, że obserwowany w dniu 26 czerwca 2015r. autobus marki [...] zatrzymał się w miejscu nie ujętym w obowiązującym rozkładzie jazdy, mianowicie o godz. 17:59 w [...], gdzie wsiadła jedna osoba (k.7-8 akt administracyjnych). W szczególności nie przedstawiła dokumentów lub oświadczeń osób mogących potwierdzić, że kontrolowany kurs był w rzeczywistości kursem okazjonalnym, a nie regularnym wynikającym z zezwolenia z dnia 7 sierpnia 2012r. nr 0001893 ( k.11-13 akt administracyjnych). Podkreślić trzeba, że realizując zasadę prawdy obiektywnej na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. W szczególności strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu, potwierdzające okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie. Obowiązki te nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej, niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. W sprawie niniejszej, kwestionowanie przez stronę ustaleń organu wymagało zatem złożenia odpowiednich dowodów lub wniosków dowodowych na okoliczność, że obserwowany kurs nie był przejazdem regularnym, czego skarżąca nie uczyniła. Podkreślić należy, że strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania wniosków dowodowych. Prawo to wynika z art. 78 Kpa w zw. z art. art. 7 Kpa oraz art. 10 Kpa. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciążący na organie nie oznacza bowiem, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza gdy się zważy, że nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził dowód z zeznań inspektorów przeprowadzających obserwację w dniu 26 czerwca 2015r., a organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika, aby znajdujący się w aktach sprawy protokół z obserwacji traktowany był na równi z protokołem kontroli drogowej, o jakim mowa w przepisach utd i rozporządzenia z dnia 2 września 2009r. Organy, realizując postulat dążenia do prawdy obiektywnej, przeprowadziły stosowne postępowanie wyjaśniające stosownie do wymogów określonych w art. 7 i 77 K.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny tego materiału wskazanych w art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu, skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie podważyła skutecznie ustaleń organów. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą omyłek w decyzji organu I instancji wskazać należy, że uchybienie to nie stanowi, zdaniem Sądu, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy P.p.s.a. Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie pozostawia wątpliwości co do numeru protokołu kontroli oraz daty wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.