II SA/Ke 117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010r. sprawy ze skargi S. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 18 listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia 27 lipca 2009 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy działek o numerach ewidencyjnych 116 i 117 położonych w miejscowości S., gm. J., dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kur niosek – systemem ekologicznym w ilości 6.000 sztuk wraz z przyłączami: energetycznym, wodociągowym i kanalizacyjnym oraz płytą gnojową o pow. 80,0 m², w zabudowie zagrodowej. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że dla terenu, w zasięgu którego znajduje się działka wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie ma planu miejscowego. Zgodnie zaś z art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art.50 ust.1 i art.86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie natomiast do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w punktach 1 do 5 tego przepisu, z których najistotniejsze dla sprawy znaczenie ma punkt 5 wymagający, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Organ II instancji wyjaśnił następnie, że działka objęta wnioskiem inwestorskim leży na obszarze strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "W.". Warunki ochrony tego terenu określa rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 7 września 2007 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "W." zlokalizowanego w J., gmina J., powiat j. (Dz. Urz. Województwa Nr 178. Poz. 2544 z 26.09.2007 r. ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. Nr 25/08 poz. 150), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Według natomiast art. 51 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 239/05 poz. 2019 ze zm.), w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane strefy ochronne ujęć wody i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych. Strefę ochronną ujęcia wody, stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody (art. 52 ust. 1 Prawa wodnego). Strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. Z przepisów § 1 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 7 września 2007 r., ustanowiono strefę ochronną ujęcia wody podziemnej "W.", wyznaczając m. in. Teren ochrony pośredniej obejmujący obszar o pow. 1560 ha położony w granicach miasta Jl i m. in. miejscowości Sl, przedstawiony na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia na terenie ochrony pośredniej zabrania się lokalizowania nowych ferm chowu lub hodowli zwierząt oraz rozbudowy, nadbudowy i odbudowy obiektów budowlanych istniejących ferm chowu lub hodowli zwierząt zmierzającej do zwiększenia produkcji zwierząt. Ze względu na treść przytoczonych przepisów na terenie inwestycji nie jest możliwa realizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kur niosek. Ponieważ więc planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, którymi są przepisy cytowanego rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Kl, SKO uznało, że nie został w sprawie spełniony warunek określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu przestrzennym. Dlatego nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla objętego wnioskiem przedsięwzięcia inwestycyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, jakoby objęta przedmiotowym wnioskiem inwestycja nie była nową fermą chowu kur, lecz przeniesieniem istniejącej fermy w nowe miejsce, SKO wyjaśniło, że pod pojęciem lokalizowania nowych ferm chowu lub hodowli zwierząt należy rozumieć zakaz lokalizowania nowych budynków przeznaczonych do prowadzenia ferm chowu lub hodowli zwierząt. Dlatego okoliczność, że S. Ż. prowadzi od lat chów kur niosek nie ma wpływu na podjęte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. Bez znaczenia jest również argument odwołującego się, że ferma prowadzona będzie w systemie ekologicznym oraz że głównym kierunkiem prowadzonego przez stronę gospodarstwa jest produkcja jaj ekologicznych, przez co przepisy cytowanego rozporządzenia nie powinny mieć w sprawie zastosowania. Jak to bowiem stwierdziło Kolegium, produkcja jaj jest nierozerwalnie związana z prowadzeniem fermy chowu kur, a w/w rozporządzenie nie różnicuje ferm chowu na prowadzone w systemie ekologicznym i nieekologicznym. Zakaz lokalizacji dotyczy bowiem wszelkiego rodzaju ferm chowu oraz hodowli zwierząt. Fakt rozpoczęcia na działce objętej wnioskiem budowy domu jednorodzinnego mieszkalnego również nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 7 września 2007 r. nie zabrania w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody lokalizowania budynków mieszkalnych. Organ wyjaśnił na koniec, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej wydanie zależy od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Skargę na powyższą decyzję złożył S. Ż. Zarzucił w niej, że celem jego przedsięwzięcia nie jest zlokalizowanie w strefie ochronnej ujęcia wody nowej fermy chowu lub hodowli zwierząt, czego zakazuje rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., lecz tylko przeniesienie istniejącej hodowli w inne miejsce, bardziej oddalone od studni – a takiego wariantu rozporządzenie nie reguluje. Według wykładni skarżącego nowa ferma to nowy gospodarz zakładający nową, nie istniejącą do tej pory hodowlę, który chce w tym celu wybudować nowy, nieistniejący dotychczas budynek. Tymczasem skarżący nie zamierza zakładać nowej hodowli, ale przenieść tę, którą prowadzi od kilkudziesięciu lat. Skarżący zarzucił ponadto, że wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, teren planowanej inwestycji leży na obszarze, na którym występują obiekty o charakterze inwentarskim, gdyż w każdym gospodarstwie rolnym znajdują się budynki gospodarskie i rolnicy prowadzą w nich hodowlę trzody, gęsi, brojlerów i kur. Skarżący zarzucił również, że przepisy odrębne na które powołują się organy administracji są niezgodne z Konstytucją, ponieważ ograniczają jego prawo do rozwoju i prowadzenia działalności rolniczej we własnym gospodarstwie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a ponadto w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy części nie był w sprawie kwestionowany. Dlatego można było na nim oprzeć poczynione w sprawie ustalenia. Skarżący nie podważał również zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji trafnego wywodu prawnego z którego wynika, że rozstrzygające dla wyniku sprawy było wyjaśnienie, czy rzeczywiście planowana przez S. Ż. inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. z rozporządzeniem Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 7 września 2007 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "W." zlokalizowanego w J., gmina J., powiat j. (Dz. Urz. Województwa Nr 178 Poz. 2544 z 26.09.2007 r. ze zm.), dalej rozporządzenie Dyrektora RZGW w K. Istotnie bowiem możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej dla obszaru, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zależy m. in. od tego, aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi, do których zalicza się w/w rozporządzenie Dyrektora RZGW w K. Rozporządzenie to jest aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239/05 poz. 2019 ze m.). Nie można mieć przy tym wątpliwości, że rozporządzenie to w zastosowanej w sprawie części jest zgodne z przepisami ustawowymi. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) dalej zwana Prawem wodnym, w rozdziale 2 przewiduje możliwość ustanawiania, w drodze aktów prawa miejscowego, stref ochronnych i obszarów chronionych. Ustanawia się je w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych (art. 51 ustawy). W strefach tych obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. W szczególności można zabronić lub ograniczyć wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia (art. 52 ust. 1 i art. 54 ust. 1 ustawy). W artykule 54 ust. 1 Prawa wodnego wskazano przy tym przykładowo czynności, które z mocy tego przepisu powodują wymienione negatywne skutki dla ujęcia wody. Wśród nich w punkcie 7 znalazło się lokalizowanie ferm chowu lub hodowli zwierząt, przy czym ustawodawca nie ograniczył tego zakazu wyłącznie do nowych ferm chowu lub hodowli zwierząt, ale odniósł go do wszystkich ich rodzajów, a więc również przenoszonych z jednego miejsca położonego w zasięgu strefy ochrony pośredniej, w inne miejsce, także położone w tej strefie. Z zapisu tego wynika, że "lokalizowanie ferm chowu lub hodowli zwierząt" zawsze stanowi czynność powodującą zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, w rozumieniu przepisów prawa wodnego. Analogiczny zakaz, powtórzony w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Dyrektora RZGW w K. i niespornie dotyczący obszaru objętego wnioskiem S. Ż. o ustalenia warunków zabudowy, nie wykracza poza ramy delegacji ustawowej i realizuje cele ustawowe. Dlatego ocena dopuszczalności lokalizacji projektowanej przez skarżącego inwestycji stanowiącej fermę chowu zwierząt, mogła opierać się na treści zastosowanych w sprawie przepisów rozporządzenia Dyrektora RZGW w K. Nie może też być wątpliwości, że objęta wnioskiem S Ż. inwestycja stanowi nową fermę chowu zwierząt – kur niosek, nie istniejącą wcześniej w tym miejscu. Bez znaczenia jest w tym kontekście deklaracja skarżącego dotycząca likwidacji prowadzonej przez niego dotychczas w innym miejscu, (również mieszczącym się w granicach przedmiotowej strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "W.") analogicznej działalności polegającej na "hodowli kur niosek na działce 904/3 w W.". Poza tym deklaracja taka, nie stanowi żadnego przewidzianego w przepisach prawa warunku ustalenia warunków zabudowy, przez co nie może mieć wpływu na dopuszczalność wydania wnioskowanej w sprawie decyzji. Ponadto należy zauważyć, że deklaracja ta nie jest możliwa do wyegzekwowania. Uwzględniając przedstawione wywody należy stwierdzić, że organy administracji zasadnie uznały, iż wydanie wnioskowanej przez S. Ż. decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe z powodu niezgodności z przepisami odrębnymi, tj. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Dyrektora RZGW w K. z dnia 7 września 2007 r. Odnosząc się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność czy teren planowanej inwestycji leży na obszarze, na którym występują obiekty o charakterze inwentarskim nie ma znaczenia przy ocenie dopuszczalności lokalizacji fermy chowu bądź hodowli zwierząt na terenie strefy ochrony pośredniej. Analizowane w sprawie przepisy nie wiążą bowiem z tą okolicznością znaczenia prawnego. Jest to o tyle zrozumiałe, że bez względu na istnienie, a także ilość obiektów o charakterze inwentarskim na terenie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody, lokalizowanie jakichkolwiek nowych ferm chowu lub hodowli zwierząt stanowi w myśl art. 54 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego czynność powodującą zmniejszenie przydatności ujmowanej wody. Sąd nie dopatrzył się również niezgodności zastosowanych w sprawie przepisów odrębnych z ustawą zasadniczą. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego jak i doktrynie nie ma rozbieżności co do tego, że każdy sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy aktów rangi niższej niż ustawa są zgodne z przepisami ustaw i konstytucji. Takie uprawnienie sądu wynika z art. 178 Konstytucji RP z 1997 r., który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Powyższe stanowisko zostało m.in. zaprezentowane w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wydanym w składzie 7 sędziów NSA, natomiast stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., U 2/97 (OTK z 1998 r., nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do oceny konstytucyjności przepisów rangi ustawowej, gdyż do orzekania w takich sprawach powołany jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Każdy sąd może natomiast przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 193 Konstytucji). Uwzględniając powyższe uwagi i odnosząc się do omawianego zarzutu skargi należy zauważyć, że S. Ż. nie wskazał żadnych przepisów Konstytucji, z którymi sprzeczne miałoby być rozporządzenie Dyrektora RZGW w K. z dnia 7 września 2007 r. Stwierdził tylko, że przepisy odrębne ograniczają jego prawo do rozwoju i prowadzenia działalności rolniczej we własnym gospodarstwie. Odnosząc takie stwierdzenia do zapisów Konstytucji należy zauważyć, że zgodnie z art. 22 ustawy zasadniczej, podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Zasada ta nie narusza jednak postanowień art. 21 i art. 22 Konstyutucji. Ten ostatni przepis stanowi natomiast, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jeżeli skarżący miał na myśli naruszenie tych właśnie przepisów to trzeba wyjaśnić, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego na terenie strefy ochronnej ujęcia wody ma podstawę w przepisach ustawy Prawo wodne i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Dyrektora RZGW w K. Natomiast celem tego ograniczenia jest zabezpieczenie ważnego interesu publicznego, jakim niewątpliwie jest zapewnienie odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochrona zasobów wodnych (art. 51 Prawa wodnego). Dlatego rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się niezgodności przepisów rozporządzenia Dyrektora RZGW w K. z Konstytucją, ani też nie powziął wątpliwości, co do zgodności z ustawą zasadniczą zastosowanych przepisów prawa wodnego, przez co nie było podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, o jakim mowa w art. 193 Konstytucji RP. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).