II SA/Ke 117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi J. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 14.06.2010r. K. T. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie budynku handlowego o część handlowo-mieszkalną na działkach nr ewid. 232, 311/2 położonych w miejscowości S., gmina Ł.. Decyzją z dnia 14.12.2010r. organ I instancji ustalił warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Decyzją z dnia 14.02.2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. S. i B. S., uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że złożony wniosek nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wynika to z faktu, że z przedłożonej przez inwestora jako załącznik mapy nie można odczytać granic terenu przewidzianych pod inwestycję działek nr 232 i 311/2, a tym samym dokonać weryfikacji poprawności wskazanych granic terenu inwestycji. Decyzją z dnia [...] organ I instancji, po uzupełnieniu przez inwestora wymaganej dokumentacji, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając w pkt 1 – 5 tego rozstrzygnięcia rodzaj zabudowy i jej funkcje, warunki oraz wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, jak również pozostałe ustalenia. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone kolorem czarnym i literami ABCDEFG-A oraz przedstawione na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 decyzji. Natomiast wyniki analizy urbanistycznej (część tekstowa i graficzna) zawarto w załączniku nr 2 decyzji. Uznano przy tym, że przedmiotowy wniosek odpowiada wymaganiom sformułowanym w art. 52 ust. 2 ustawy . W podstawie prawnej powołano także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy. Odwołanie od w/w decyzji wnieśli J. S. i B. S., argumentując że teren planowanej inwestycji został błędnie wskazany, gdyż sporny budynek znajduje się jedynie na działce nr ewid. 311, natomiast z uwagi na usytuowanie działki w pobliżu skrzyżowania dróg przedsięwzięcie to w ogóle nie powinno być realizowane. Ponadto zakwestionowana decyzja nie wskazuje sposobu odprowadzenia wód opadowych, ani nie wyszczególnia branży handlowej w obiekcie. Przedmiotowa inwestycja nie została także uzgodniona z Wojewódzką Służbą Ochrony Zabytków – Delegatura . Samorządowe Kolegium Odwoławcze , utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji, wskazując że w niniejszej sprawie ustalono i udokumentowano łączne wypełnienie warunków art. 61 ust. 1-5 ustawy. W tym zakresie oparto się na sporządzonej analizie funkcji cech i zagospodarowania terenu, sporządzonej stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Na podstawie wyników tej analizy zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy. Ponadto zgodnie z wymogami art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy projekt decyzji posiada wymagane uzgodnienia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości budowy, ale nie upoważnia do jej rozpoczęcia i nie rozstrzyga także o konkretnym usytuowaniu obiektu, określając jedynie granice terenu inwestycji czyli działki na której inwestycja będzie realizowana. Za niezasadny uznano argument o błędnym zakwalifikowaniu zamierzenia inwestycyjnego, bądź też jej terenu, gdyż – jak wskazało Kolegium –niniejsza sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem inwestora – stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy. Organ zaprzeczył także, aby planowane przedsięwzięcia miało być zlokalizowane na skrzyżowaniu czterech dróg, jako że teren ten przylega do dróg, a ww. inwestycja posiada wymagane z tego tytułu uzgodnienia. Ponadto, wbrew stanowisku odwołujących się projektowana inwestycja została uzgodniona ze Świętokrzyskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących ilości miejsc parkingowych oraz rodzaju sprzedawanych produktów organ wskazał, że kwestie te będą badane na kolejnym etapie realizacji inwestycji – w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. To samo dotyczy konkretnego usytuowania planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] J. S. i B. S. zakwestionowali ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny i prawny, argumentując że działka nr 311 jest własnością Skarbu Państwa pozostającą we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w S. i stanowi drogę. Działka ta, zdaniem stron, nie była nigdy podzielona i nie zmieniła właściciela. Z tego też względu ustalenie warunków zabudowy na działce nr 311/2 nie może być ustalone, gdyż działka o takim numerze nie istnieje. W rezultacie wydana decyzja została oparta mapie niezgodnej z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący wskazali, że skoro K. T. posiada na własność jedynie działkę niezabudowaną nr 232 o powierzchni 3 arów to nie może ubiegać się o warunki zabudowy na remont budynku, który nie stanowi jej własności. Ponadto planowana inwestycja ma być zlokalizowana w pasie drogowym czyli przeznaczonym na drogi, a nie na działalność usługowo-mieszkaniową. W skardze zwrócono także uwagę na brak wskazania usytuowania inwestycji od strony wschodniej. Ponadto do decyzji ustalającej warunki zabudowy dołączono jedynie załącznik nr 2 - wyniki analizy. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, kwestionując wszystkie podniesione w niej zarzuty i podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. W rozpatrywanej sprawie zostały bowiem spełnione wszystkie niezbędne przesłanki konieczne do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy określone w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Na wstępie godzi się podnieść, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z kolei z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei stosownie do przepisów art. 54 pkt 1 – 3 w związku z art. 64 ust. 1 niezbędnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie: 1) rodzaju inwestycji; 2) warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów stwierdzić trzeba, że decyzja organu I instancji z dnia [...] (k. 86) odpowiada stawianym przez nie wymogom. Rozstrzygnięcie to wymienia bowiem szczegółowo planowaną inwestycję, a mianowicie remont i rozbudowę budynku handlowego o część handlowo – mieszkalną oraz rodzaj zabudowy – handlowo-mieszkaniowej (pozycja 1 1), określając jednocześnie wymagania dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustaleń dotyczących: - warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego – przy jednoczesnym oznaczeniu czarnym kolorem linii rozgraniczających teren inwestycji pomiędzy punktami A,B,C,D,E,F,G – A na kopii mapy zasadniczej, pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przedstawionej jako załącznik graficzny nr 1 do decyzji, znajdujący się na k. 81 akt administracyjnych (pozycja 2.1), - ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pozycja 2.2), - obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (pozycja 2.3), - ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pozycja 2.4), - wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pozycja 2.5). Stosownie do art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione wszystkie w/w przesłanki, co prawidłowo stwierdziły organy administracji publicznej. W tym miejscu przytoczyć trzeba § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Z materiałów zawartych w aktach sprawy wynika, że organ I instancji poprawnie wyznaczył linią przerywaną koloru czarnego granice obszaru analizowanego na kopii odpowiedniej mapy. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły prawidłowe ustalenia (przedstawione w załączniku nr 2 do tej decyzji – Wyniki analizy - k. 79 akt administracyjnych), że w zasięgu obszaru analizowanego istnieje mieszkaniową jednorodzinna i zagrodowa w gospodarstwie rolnym oraz obiekty o charakterze użyteczności publicznych, w tym obiekty usługowo – handlowe, a działka inwestora jest zabudowana budynkiem handlowym – sklepem spożywczo – przemysłowym. Mając na uwadze powyższe organ I instancji słusznie stwierdził, że planowana rozbudowa budynku handlowego będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącego budynku jako uzupełnienie zakresu usług z częścią mieszkalną w poddaszu, a w architekturze – kontynuację istniejącej formy architektonicznej. Wskazania także wymaga, że Wójt Gminy Ł. dokonał wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 pkt 2, 6 i 9 cyt. ustawy w związku z art. 64 ust. 1 uzgodnień, dając temu wyraz w swoim rozstrzygnięciu. Zgodnie z cyt. przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m. in. z: - wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; - organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; - właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; Jak wynika bowiem z akt administracyjnych warunki zabudowy ustalone w/w decyzją zostały uzgodnione ze: - Świętokrzyskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – postanowieniem z dnia 26.04.2011r. – k. 40 (wbrew zarzutom skargi), - Starostą S. – postanowieniem z dnia [...]– k. 45, - Wójtem Gminy Ł. – postanowieniem z dnia [...] – k. 41, - Zarządem Dróg Powiatowych w S. – postanowieniem z dnia 31.05.2011r. – k. 64. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze należy wskazać, że w ostatnim z ww. uzgodnień organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie koliduje z planowanymi inwestycjami drogowymi – a zatem nie narusza pasa drogowego istniejącej drogi powiatowej. W decyzji I – instancyjnej wskazano bowiem, że nieprzekraczalna linia zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr 311/1 wynosi 8 m, a od krawędzi dróg gminnych nr 306 i 351 – 4 m. Z tych też względów na przeszkodzie ustalenia warunków zabudowy dla wskazywanej we wniosku inwestycji nie stoi okoliczność, że w ewidencji gruntów obecny użytek działki o nr 311/2 jest opisany jako "drogi". Należy także wyjaśnić skarżącym, że jakkolwiek osoba składająca wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie musi być właścicielem nieruchomości, na jakiej ma zostać zlokalizowana planowana inwestycja, to ze znajdujących się w aktach administracyjnych wypisów z rejestru gruntów (k. D-4, D-5, 8, 8a, 8b, 8c, 14, 15) jednoznacznie wynika, że K. T. przysługuje przymiot własności działek o nr ewid. 232, 311/2 – na których ma zostać zlokalizowana sporna inwestycja. Wobec zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, to jest ww. wypisów, jak również map ewidencyjnych w skali 1:500 oraz 1:1000, zarejestrowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. (k. D-6, 11, 12, 16) nie może budzić wątpliwości okoliczność istnienia wskazywanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działek nr ewid. 232, 311/2. Należy przy tym wyjaśnić skarżącym, że ostatnia z wymienionych działek, jak wynika z jej numeru, musi pochodzić z podziału pierwotnej działki nr 311 na działki nr 311/2 (stanowiącej własność K. T.) i nr 311/1 (stanowiącej własność Powiatu Sandomierskiego – Zarząd Dróg Powiatowych w S. – k. 8). Odnosząc się do zarzutu skargi o braku wskazania usytuowania planowanej inwestycji od strony wschodniej wskazać trzeba, że pod pozycją 2.1 w decyzji I – instancyjnej zawarto stwierdzenie, że "od strony wschodniej istniejącą linię zabudowy wyznacza budynek handlowy". Za niezasadny należy także uznać zarzut skargi dotyczący braku załączników graficznych do decyzji Wójta Gminy Ł., gdyż – jak wynika z akt administracyjnych – rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, a wyniki analizy, stanowią załącznik do decyzji organu I instancji – zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. Ze względu na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy zakwestionowaną odwołaniem decyzję. Końcowo należy wyjaśnić skarżącym, że roboty budowlane związane z przedmiotowym przedsięwzięciem inwestor będzie mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.). Dopiero w tym postępowaniu znajdzie pełną konkretyzację ochrona uzasadnionych interesów J. S. i B. S.. Natomiast na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W przeciwnym wypadku uprzednie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.