II SA/Ke 118/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. D. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 19 września 2002 r., Nr LII/404/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: 1) tekstowej tj.: a) § 6 ust. 1 pkt 8, b) § 13 ust. 2, c) § 13 ust. 4 w części dotyczącej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 9 KD, d) § 19 ust. 5 pkt 3 w części wprowadzonego na rysunku planu orientacyjnego sposobu usytuowania zabudowy, e) § 32 ust. 1 pkt 14 w części dotyczącej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 9 KD, 2) graficznej, stanowiącej załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, w części wyznaczenia na rysunku planu: linii podziału nieruchomości, orientacyjnego przybliżonego zarysu budynku i wyznaczenia drogi oznaczonej symbolem 9 KD, w zakresie dotyczącym działki nr [...] położonej w S., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej część działki oznaczonej na rysunku planu nr [...]; II. zasądza od Gminy Sandomierz na rzecz L. D. kwotę [...](dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 września 2002 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr LII/404/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego "Okrzei" na obszarze miasta S. (Święt. z 2002 r. Nr 175, poz. 2185), zwaną dalej także Planem lub MPZP. Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 26 i 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżone przepisy Planu brzmią następująco: Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały rysunek planu zawiera następujące oznaczenia graficzne stanowiące ustalenia obowiązujące: orientacyjny, przybliżony zarys budynku. Stosownie do § 13 ust. 2 planu określony w rysunku planu sposób podziału nieruchomości na obszarach planowanej zabudowy jednorodzinnej jest obowiązujący z dopuszczeniem tolerancji do 3 m. Mogą ulec zmianie szerokości działek, pod warunkiem zachowania minimalnej szerokości działki - 18 m. Wg § 13 ust. 4 do czasu wydzielenia przez gminę ulic lokalnych określonych w rysunku planu symbolami 5 KD, 6 KD, 7 KD, 9 KD, 10 KD oraz poszerzenia ulicy 4 KD - zakazuje się wydzielania działek budowlanych, których obsługa zgodnie z planem odbywa się z tych ulic, a wniosek właściciela nie uwzględnia ich wydzielenia. § 19 ust. 5 pkt 3 stanowi, że dla obszarów zabudowy jednorodzinnej MN ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (nie ujęte w ustaleniach ogólnych): dla obszarów zabudowy jednorodzinnej 4 MN, 5 MN, 8 MN, 9 MW, 12 MN, 13 MN, 15 MW, 14 MN, 16 MN, 20 MN wprowadzono na rysunku planu orientacyjny sposób usytuowania zabudowy z obowiązującym kierunkiem ustawienia kalenicy; budynki na działkach narożnych powinny być kształtowane w sposób podkreślający układ urbanistyczny z zastosowaniem akcentów architektonicznych i wyróżników w narożu budynków. Stosownie do § 32 ust. 1 pkt 14 planu wyznacza się tereny ulic miejskich o charakterze lokalnym: 9 KD, 10 KD - projektowane ulice dojazdowe obsługujące projektowaną przyległą zabudowę jednorodzinną, nieprzelotowe, o szerokości w liniach rozgraniczających - 10,0 m; szerokość jezdni - 5,0 m; chodnik dla pieszych jednostronny o szer. min. 2,0 m, przyległy do jezdni. Ulice zakończone pętlą do zawracania. Część graficzną będącą rysunkiem Planu stanowi załącznik Nr [...] do zaskarżonej uchwały. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze L. D. zaskarżył ww. uchwałę w części dotyczącej: 1) § 6 ust. 1 pkt 8 MPZP; 2) § 13 ust. 2 MPZP; 3) § 19 ust. 5 pkt 3 MPZP w zakresie orientacyjnego usytuowania zabudowy; 4) § 13 ust. 4 MPZP w zakresie drogi oznaczonej jako 9 KD; 5) § 32 ust. 1 pkt 14 MPZP w zakresie drogi oznaczonej jako 9 KD; 6) rysunku MPZP w zakresie wyznaczenia linii podziału nieruchomości; 7) rysunku MPZP w zakresie wyznaczenia orientacyjnego, przybliżonego usytuowania budynków; 8) rysunku MPZP w zakresie wyznaczenia drogi 9 KD; - w zakresie, w jakim MPZP dotyczy nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb: S. Lewobrzeżny), ewentualnie w zakresie: 1) § 6 ust. 1 pkt 8 MPZP; 2) § 13 ust. 2 MPZP; 3) § 19 ust. 5 pkt 3 MPZP w zakresie orientacyjnego usytuowania zabudowy; 4) rysunku MPZP w zakresie wyznaczenia linii podziału nieruchomości; 5) rysunku MPZP w zakresie wyznaczenia orientacyjnego, przybliżonego usytuowania budynków; - w zakresie, w jakim MPZP dotyczy nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb: S. Lewobrzeżny) oraz w zakresie: 6) § 13 ust. 4 MPZP w zakresie drogi oznaczonej jako 9 KD; 7) § 32 ust. 1 pkt 14 MPZP w zakresie drogi oznaczonej jako 9 KD; 8) rysunku MPZP w zakresie wyznaczenia drogi 9 KD. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego i ustanowieniu w MPZP ograniczeń prawa własności wykraczających poza granice ustawowego upoważnienia, tj. określenie linii podziału nieruchomości oraz określenie usytuowania budynków; 2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń prawa własności polegających na określeniu linii podziału nieruchomości oraz określeniu usytuowania budynków w sposób, który nie tylko nie jest proporcjonalny i przydatny do realizacji zamierzonych celów, ale wręcz uniemożliwia realizację tych celów; 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wyznaczenie terenu drogi 9 KD w przeważającej większości na działce nr [...], co istotnie ogranicza możliwość jej zabudowy, podczas gdy działka ta posiada obecnie dostęp do drogi publicznej, a droga 9 KD jest przeznaczona dla właścicieli działek [...] i [...], których prawo własności nie zostało w żaden sposób ograniczone. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie; 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu, odnosząc się do swojego interesu prawnego, L. D. podniósł, że jest właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb: S. Lewobrzeżny), która w MPZP jest oznaczona jako 4 MN - obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 9 KD - droga dojazdowa. Dla działki tej Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o nr: [...] Wskazana uchwała narusza interes prawny skarżącego, ponieważ ogranicza możliwość zabudowy jego nieruchomości. W konsekwencji, skarżący posiada legitymację do zaskarżenia MPZP w zakresie, w jakim uchwała ta dotyczy należącej do niego działki. Skarżący wyjaśnił, że 23 listopada 2023 r. wezwał Radę Miasta Sandomierza do usunięcia naruszenia prawa. 22 grudnia 2023 r. otrzymał pismo Burmistrza Miasta Sandomierza odmawiające uwzględnienia wezwania. Pismo to zostało skierowanie bezpośrednio do skarżącego, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Rada Miasta i Burmistrz to dwa odrębne organy gminy o różnych kompetencjach. W kontekście art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz terminu do wniesienia skargi skarżący wskazał, że właściwy organ, tj. Rada Miasta Sandomierza nie odpowiedziała na wezwanie (niezależnie od tego, czy doręczenie pisma z pominięciem pełnomocnika można uznać za skuteczne). Z ostrożności procesowej, niniejsza skarga została złożona z zachowaniem zarówno 30-dniowego terminu od otrzymania pisma Burmistrza Miasta S., jak i 60-dniowego terminu od wezwania Rady Miasta Sandomierza do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując na art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym traktujący o podziałach działek skarżący podniósł, że sprzeczne z tym przepisem są te ustalenia planu miejscowego, które wprowadzają określony, obowiązujący na obszarze planu sposób "sztywnego" podziału, co w konsekwencji stanowi o niedopuszczalnym wprowadzeniu zakazu podziału w sposób inny niż przewidziany w planie miejscowym. Ponadto, art. 10 ust. 1 ww. ustawy nie przewidywał możliwości narzucenia właścicielowi konkretnej lokalizacji budynku w sposób inny niż poprzez wyznaczenie linii zabudowy. W konsekwencji, także określenie orientacyjnych zarysów budynku stanowi nadużycie władztwa planistycznego, skutkujące nieważnością planu. Skarżący wskazał, że sposób wyznaczenia linii podziału i usytuowania budynków nie uwzględnia tego, że w 1996 r. działka nr [...] została podzielona na działki [...] i [...] (podział zatwierdzony ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 27 sierpnia 1996 r. - znak [...]). Od tego czasu działki te mają różnych właścicieli, co uniemożliwia dokonanie ich podziału w sposób wskazany w MPZP, czy też usytuowanie budynków zgodne z MPZP. Plan był więc w tym zakresie niewykonalny od chwili jego uchwalenia. Skarżący podniósł, że droga 9 KD ma zgodnie z MPZP (§ 32 ust. 1 pkt 14) szerokość 10 m, z czego ok. 6 m znajduje się na jego nieruchomości, a ok. 4 m na działce sąsiedniej (nr [...]). Nieruchomość skarżącego ma szerokość ok. 13,5 m. Pozostała po wydzieleniu drogi cześć nieruchomości ma szerokość ok. 8 m. Część działki nr [...] przeznaczona pod drogę została wydzielona podczas podziału działki nr [...] jako dojazd do dalszej części tej działki. Przeznaczenie jej pod drogę gminną jest więc zgodne z intencjami właścicieli i w żaden sposób nie ogranicza możliwości jej zagospodarowania. Z tym fragmentem działki [...] sąsiadują działki nr [...] i [...] o szerokości ok. 23 m. Możliwość zabudowy tych działek w żaden sposób nie została ograniczona przez planowaną drogę, podczas gdy ich właściciele będą również z tej drogi korzystać. Doszło więc do sytuacji, gdy droga dojazdowa dla działek [...] i [...] zostanie wybudowana wyłącznie kosztem właściciela nieruchomości, który został pozbawiony możliwości zagospodarowania swojej działki na ponad 40% jej szerokości. Jednocześnie właściciel nieruchomości nie będzie korzystał z tej drogi, gdyż posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Wbrew twierdzeniom Burmistrza Miasta S., nic nie stało na przeszkodzie, aby wydzielić drogę z działek [...] i [...], zamiast z działki skarżącego. Oczywistym jest bowiem, że nawet wydzielenie drogi o szerokości 5,5 m z działki o szerokości 23 m jest znacznie mniej dotkliwe dla właściciela i w znacznie mniejszym stopniu ingeruje w prawo własności, niż wydzielenie drogi o szerokości 5,5 m z działki o szerokości 13,5 m. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie tylko nie uzasadniono w żaden sposób ustalonego w MPZP przebiegu drogi 9 KD, ale również nie wykazano, że nie było możliwe przyjęcie innego, mniej ingerującego w prawo własności, rozwiązania. Na marginesie, pomimo upływu ponad 20 lat od uchwalenia MPZP, Miasto Sandomierz nie podjęło żadnych działań w celu budowy drogi 9 KD czy nawet w celu nabycia gruntów pod jej budowę. Świadczy to więc jednoznacznie o tym, że droga ta nie jest również konieczna i niezbędna do jakichkolwiek celów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa własności skarżącego. Linie podziałów nieruchomości, narysowane linią przerywaną, stanowią tylko usytuowanie orientacyjne, które pozwala na wyjaśnienie koncepcji urbanistycznej kształtowania nowych ulic i nowych działek. Także usytuowanie budynków na rysunku planu jest orientacyjne, czyli nieobowiązujące, opisane literalnie w §19 ust. 5 pkt 3. Wyznaczenie i poszerzenie istniejącego dojazdu do działek w MPZP oraz określenie graficzne na rysunku planu jako droga publiczna 9 KD, jest możliwie najmniejszą ingerencją w działki, jednocześnie zapewniającą odpowiednią szerokość drogi publicznej zgodną z obowiązującymi przepisami. Istniejąca część działki nr ewid. [...] przeznaczona na drogę ma około 4 do 4,2 m szerokości. Pozostała część pasa drogowego, czyli około 5,8 do 6 m, została zaprojektowana z działki nr ewid. [...]. Wydzielenie drogi 9 KD (nieprzelotowej) o szerokości pasa drogowego 10 m umożliwiało wydzielenie przy niej co najmniej 8 działek budowlanych lub więcej zachowując ustalenia co do minimalnych szerokości działek zgodnie z § 13. MPZP został uchwalony w 2002 r. i spełniał założony cel. Działka nr ewid. [...], a także sąsiednia po stronie południowej nr ewid. dz. [...] (powstałe kiedyś z jednej nieruchomości w wyniku podziału) mają zbliżoną wielkość - szerokość około 13,5 m, długość około 157m. MPZP poprzez wprowadzenie drogi 9 KD umożliwił podział tych działek i wprowadzenie nowej zabudowy w głębi działek. Jeżeli cel właścicieli tych działek się zmienił i nie zamierzają realizować zabudowy zgodnie z ustaleniami planu, to plan umożliwia wykorzystywanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Właściciele działek położonych po stronie północnej nr ewid. [...], [...] i [...] wydzielili z działki pierwotnej nr [...] pas pod drogę o szerokości około od 4 do 4,2 m, gdyż warunkiem powstania zabudowy w głębi wąskich działek jest wykonanie takiego podziału, aby został wydzielony pas drogowy. Wydzielenie pasa drogowego szerokości około 4 m do 4,2 m nastąpiło wcześniej z działki nr ewid.[...], dlatego prawo własności właścicieli działek nr [...] i [...] nie zostało ograniczone. Organ podniósł, że jednym z celów uchwalenia zaskarżonego MPZP jest stworzenie poprzez ustalenia planu zasad polityki przestrzennej, pozwalającej etapować jego realizację. I etap stanowią obszary ciążące bezpośrednio do istniejącego układu komunikacyjnego, których podział własnościowy pozwala na parcelację bez potrzeby przekształcania układu własnościowego. Pełna realizacja zabudowy na tym obszarze musi być poprzedzona wydzieleniem ulic dojazdowych oraz realizacją uzbrojenia miejskiego. II etap stanowią obszary, których obsługa komunikacyjna związana jest z realizacją ulicy zbiorczej stanowiącej połączenie ul. [...] z ul. [...]. Założeniem planu jest jak najmniejsza ingerencja w naturalne ukształtowanie terenu ze względu na bardzo trudne warunki gruntowe, przy równoczesnym stworzeniu dość rygorystycznych zapisów co do sposobu kształtowania skali i formy zabudowy, mających na celu poprawę walorów kompozycyjnych zagospodarowania, szczególnie eksponowanego w skali miasta obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobowiązany był do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna. Jak stanowi bowiem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o jakim mowa wyżej, jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst ustawy - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609), dalej przytaczanej jako u.s.g., na którym oparto skargę. Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonego aktu, w niniejszej sprawie przepis ten będzie miał zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu przytoczonym wyżej, wymagającym, aby skarżący przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta 19 września 2002 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., można wnieść w każdym czasie), skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochował pismem z 23 listopada 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Nie ulega wątpliwości, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60; postanowienie NSA z 9 maja 2013 r., II FSK 2140/12, LEX nr 1318864). Zdaniem Sądu, mimo, że Burmistrz Miasta S. odpowiedział na powyższe wezwanie pismem z 31 grudnia 2023 r., uznać należało, że doręczenie tej odpowiedzi nie otwierało terminu 30-dniowego do wniesienia skargi. Po pierwsze, odpowiedź nie została skierowana do pełnomocnika L. D., lecz do strony bezpośrednio (data doręczenia 21 grudnia 2023 r.), pomimo tego, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniósł pełnomocnik skarżącego, dołączając dokument pełnomocnictwa. Po drugie, jak słusznie zauważa autor skargi, odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinna pochodzić od organu stanowiącego gminy, czyli w tym przypadku od Rady Miasta Sandomierza. Przewidziany w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r. obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa miał na celu umożliwienie radzie gminy podjęcia stosownej uchwały uwzględniającej zarzuty naruszenia prawa, jeżeli rada uznałaby je za słuszne, bez uruchamiania procedury przed sądem administracyjnym. Chodzi więc o to, aby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przedstawione zostało radzie, bo tylko organ stanowiący gminy może uwzględnić wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Kompetencja taka nie przysługuje natomiast organowi wykonawczemu. W stanie sprawy, udzielenie przez Burmistrza Miasta S. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 23 listopada 2023 r. i doręczenie tej odpowiedzi bezpośrednio skarżącemu, z pominięciem pełnomocnika, było więc prawnie bezskuteczne i nie miało znaczenia prawnego dla ustalenia daty, od której należy liczyć termin do wniesienia skargi. Uznać należało, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym skarżący mógł wnieść skargę przed upływem 60 dni od daty wniesienia tego wezwania. Pismo zawierające skargę nadane zostało w urzędzie pocztowym 22 stycznia 2024 r., a zatem termin, o jakim mowa wyżej, został zachowany. W dalszej kolejności, przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależnia przeprowadzenie przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały od wykazania, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący jest właścicielem działki oznaczonej nr [...] położonej w S. (odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. – k. 18 - 20 akt sądowych). Z akt planistycznych nadesłanych Sądowi wynika także, że działka ta znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą i stanowi część działki oznaczonej na rysunku planu nr 790. Interes prawny skarżącego został przez postanowienia MPZP naruszony, gdyż na obszarze działki nr [...] organ planistyczny zaprojektował teren drogi publicznej (9 KD) oraz obowiązujące linie podziału i orientacyjny, przybliżony zarys budynków, co ogranicza sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności w stosunku do tej nieruchomości. Niewątpliwe naruszenie interesu prawnego L. D. nie powoduje jednak automatycznie uwzględnienia wniesionej przez niego skargi. Istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego otwiera natomiast drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i zbadania - w ramach kontroli sądowoadministracyjnej – czy w toku procedury planistycznej i w trakcie samego aktu uchwalania Planu doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego; stwierdzenie powyższego nakłada bowiem na sąd obowiązek uwzględnienia skargi (art. art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej u.z.p., które stanowią wzorzec kontroli dla postanowień Planu kwestionowanych w skardze. Sąd kontroluje bowiem legalność uchwały wedle stanu prawnego obowiązującego na datę jej podjęcia. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 u.z.p, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zdaniem sądu, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu. Zarzutów w tym zakresie nie podnosił wprawdzie skarżący, jednak zakres kognicji sądu administracyjnego określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazuje sądowi rozstrzygać sprawę w jej granicach, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Procedura planistyczna została zainicjowana uchwałą Rady Miasta Sandomierza z dnia 22 kwietnia 1999 r. Nr XI/60/99 o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla mieszkaniowego "Okrzei" w S.. Dalsze czynności podejmował Zarząd Miasta S. zgodnie z art. 18 ust. 2 u.z.p., co dokumentuje przedstawiona Sądowi dokumentacja planistyczna. Po ogłoszeniu w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, w którym określono formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu, Zarząd: - zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu (art. 18 ust. 2 pkt 1 i 2 – część I dokumentacji planistycznej); - zbadał spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a – k. 605 części II dokumentacji planistycznej); - wystąpił o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu oraz uzgodnił projekt planu, stosownie do jego zakresu, z organami, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a)-g) – część I dokumentacji planistycznej; - zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) – c), w tym właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, na podstawie sporządzonego wykazu. Wśród zawiadomionych właścicieli znaleźli się E. D. jako właściciel działki oznaczonej nr [...] i M. D. – właściciel działki nr [...] (k. 72, 294 i 296 /dowody doręczeń/ - część I dokumentacji planistycznej); - wyłożył projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 (część II dokumentacji planistycznej); - Przyjął i rozpatrzył protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1, a następnie przedstawił radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 (część II i III dokumentacji planistycznej); - ogłosił o terminie sesji, na której Rada Miasta Sandomierza rozpatrzy nieuwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych, a następnie doręczył zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 18 ust. 2 pkt 9 i 10, część III dokumentacji planistycznej); - przedstawił Radzie Miasta Sandomierza do uchwalenia projekt planu oraz ogłosił o terminie sesji, na której będzie on rozpatrywany (art. 18 ust. 2 pkt 11 i 12, część III dokumentacji planistycznej). W toku procedury planistycznej wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z 9 lipca 2021 r. oraz wyrok NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. z 11 grudnia 2001 r., II SA/Kr 2046/01, jednak nie dotyczyły one działki oznaczonej na Planie nr [...] (790/1 i [...]). Na sesji w dniu 19 września 2002 r. Rada Miasta Sandomierza podjęła zaskarżoną uchwałę. Przedstawiony sposób dokonywania poszczególnych czynności planistycznych nie budzi zastrzeżeń Sądu z punktu widzenia interesu prawnego skarżącego jako następcy prawnego właściciela działki nr [...]. Z akt wynika, że ówcześni właściciele działek nr [...] i [...] nie złożyli wniosków do planu ani też nie wnieśli zarzutów przewidzianych w art. 24 ust. 1 u.z.p. Na podstawie przedłożonych materiałów procedury planistycznej brak jest także podstaw do kwestionowania procedury planistycznej jako całości. Przytoczony wyżej art. 27 ust. 1 u.z.p., w przeciwieństwie do aktualnie obowiązującego art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), nie wymieniał wśród wad prowadzących do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego naruszenia zasad sporządzania planu. W orzecznictwie sądowym wypracowanym na gruncie tego ostatniego przepisu, przyjmuje się, że zasady sporządzania planu dotyczą jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń, części tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. W pojęciu zasad sporządzania planu miejscowego mieszczą się również - obok szczegółowych reguł sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych - ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2024 r., IV SA/Po 713/23, LEX nr 3658397). Z kolei naruszenie zasad sporządzania planu polega na przyjęciu rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 7 lutego 2019, II SA/Bk 736/18, LEX nr 2633079). Za naruszenie zasad sporządzania planu uznaje się także przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego oznacza naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., II OSK 2534/20, LEX nr 3603385). Jak powiedziano już wyżej, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały naruszenie zasad sporządzania planu nie było wymienione w art. 27 u.z.p. jako podstawa stwierdzenia nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 u.s.g. w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowił natomiast, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna; w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z tych powodów należy podzielić wyrażone w judykaturze stanowisko, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony w dacie jak zaskarżona uchwała, jest możliwe w wypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przypisał sankcję nieważności zarówno na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p., jak i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Są to zatem: sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne oraz naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów (por. wyrok NSA z 12 września 2012 r., II OSK 1422/12, LEX nr 1971169; wyroki WSA: w Warszawie z 23 marca 2022 r., VII SA/Wa 1795/21, LEX nr 3407302; w Krakowie z 14 czerwca 2022 r., II SA/Kr 189/22, LEX nr 3380130; w Białymstoku z 29 listopada 2022 r., II SA/Bk 717/22, LEX nr 3442340). Z części tekstowej i graficznej Planu wynika, że teren oznaczony symbolem 4 MN, przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, obejmuje m.in. działkę nr [...], przylegającą od strony zachodniej do drogi publicznej – ulicy [...]. W północnej części tej działki zaprojektowano drogę 9 KD – ulicę dojazdową obsługującą projektowaną, przyległą do tej drogi, zabudowę jednorodzinną (§ 32 ust. 1 pkt 14 zaskarżonej uchwały). Na rysunku Planu przedstawiono sposób podziału działki nr [...] na cztery mniejsze działki mające dostęp do projektowanej drogi 9 KD (linie podziałowe prostopadłe do drogi 9 KD i równoległe do ul. [...]). Oznaczono również orientacyjne przybliżone zarysy czterech budynków (po jednym na każdej z projektowanych działek wydzielonych z działki oznaczonej nr [...]) z obowiązującym kierunkiem ustawienia kalenicy (§ 19 ust. 5 pkt 3). Koncepcja przestrzenno-urbanistyczna polegająca na zaprojektowaniu na terenie oznaczonym symbolem 4 MN przyszłej zabudowy jednorodzinnej wraz z obsługą komunikacyjną, pozwalającą na dostęp każdej z wydzielonych działek do drogi publicznej 9 KD, miałaby racjonalne uzasadnienie gdyby działka oznaczona w Planie nr [...] stanowiła jedną całość geodezyjną. Rzecz jednak w tym, że mapa będąca rysunkiem Planu nie uwzględnia dokonanego uprzednio podziału tej działki na działki nr [...] i [...] w sposób, który uniemożliwiał przyjęcie rozwiązania planistycznego zaprojektowanego przez organ. Podział działki nr [...] był zresztą okolicznością znaną organowi w trakcie opracowania Planu, o czym świadczy powiadomienie właścicieli działek nr [...] i [...] o terminie wyłożenia planu w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Ponadto, w aktach planistycznych w kopercie zawierającej mapy ewidencji gruntów (część I – k. 63-68) znajduje się mapa z 19 sierpnia 1994 r., na której naniesiono działki nr [...] i [...]. Podział działki nr [...] nastąpił według linii prostopadłej do ulicy [...], do której działki nr [...] i [...] mają bezpośredni dostęp. W tej sytuacji oczywistym się staje, że zaprojektowany w Planie sposób zagospodarowania działki nr [...] poprzez wydzielenie czterech działek wzdłuż linii równoległych do ul. [...] wraz z naniesionym orientacyjnym usytuowaniem zabudowy na tych działkach oraz przewidzianą w północnej części drogą 9 KD nie da się racjonalnie obronić. Słusznie także skarżący podnosi, że realizacja zaskarżonych postanowień Planu była niewykonalna od daty uchwalenia zaskarżonej uchwały, gdyż nie uwzględniła aktualnych wówczas danych ewidencyjnych i stanu prawnego na gruncie. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12 z późn. zm.), rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się na mapie spełniającej następujące warunki: 1) poświadczonej za zgodność z oryginałem przechowywanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) której treść zawiera dane sytuacyjno-wysokościowe oraz granice władania gruntami; w przypadku braku mapy łączącej te dane, dopuszcza się sporządzenie rysunku planu na mapie o niepełnej treści, z wykorzystaniem dodatkowych map zawierających pozostałe dane, 3) której skala odpowiada przedmiotowi i szczegółowości ustaleń projektu planu. Ponieważ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 u.z.p.), mapa wykorzystana do sporządzania rysunku planu musi uwzględniać aktualne dane ewidencyjne. Konsekwencją sporządzenia rysunku Planu z uchybieniem § 8 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, bez uwzględnienia na mapie stanowiącej załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały podziału działki nr [...] i aktualnych granic władania odnośnie do działek nr [...] i [...], było naruszenie przez Radę Miasta Sandomierza władztwa planistycznego poprzez nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności działki nr [...]. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. K 27/00 - OTK 2001 nr 2 poz. 29, "swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest (...) absolutna. Obowiązujące prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialnoprawnym. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. (...) Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z konstytucją. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności." Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie jest między stronami sporne, że działka nr [...] ma szerokość ok. 13,5 m i długość ok. 157 m. Z zaprojektowanych 10 m szerokości drogi 9 KD (§ 32 ust. 1 pkt 14 uchwały) ok. 6 m znajduje się na działce skarżącego, uniemożliwiając usytuowanie na pozostałej części tej działki zabudowy jednorodzinnej, przewidzianej na tym obszarze w Planie. Takie ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa i jest nie do pogodzenia z zasadami wyrażonymi w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Rację ma także skarżący zarzucając w skardze, że przewidziane w zaskarżonej uchwale linie podziału nieruchomości pozostają w sprzeczności z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. i to niezależnie od tego, że zabudowa jednorodzinna na tak wydzielonych działkach, bez uwzględnienia podziału działki nr [...], nie jest możliwa z przyczyn wskazanych wyżej. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Zasady podziału to przykładowo określenie minimalnej powierzchni działki, określenie maksymalnej powierzchni działki, kształt działki (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r., II OSK 2510/16, LEX nr 2588931). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że zacytowany wyżej przepis nie zezwalał organowi planistycznemu na określenie w planie miejscowym wewnętrznych linii podziałowych działek ewidencyjnych, co stanowi narzucenie właścicielom "sztywnego" sposobu dokonania podziału geodezyjnego (por. przywołany już wyżej wyrok WSA w Białymstoku z 29.11.2022 r., II SA/Bk 717/22, wyrok WSA w Olsztynie z 25 lutego 2021 r., II SA/Ol 909/20, LEX nr 3147071). Tym samym, regulacje zawarte w § 13 ust. 2 Planu uchwalone zostały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p., gdyż wprowadzają niedopuszczalny zakaz podziału nieruchomości w sposób inny niż przewidziany w zaskarżonej uchwale. Nie ma przy tym racji organ stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że linie podziałów nieruchomości narysowane na rysunku Planu linią przerywaną, stanowią tylko "usytuowanie orientacyjne". Z treści § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika wprost, że określony na rysunku planu sposób podziału nieruchomości na obszarach planowanej zabudowy jednorodzinnej jest obowiązujący z dopuszczeniem tolerancji do 3 m. Co się tyczy zaznaczenia na rysunku Planu orientacyjnego, przybliżonego zarysu budynku, o którym mowa w § 19 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały, to takie ustalenie ingeruje w sposób istotny i niedopuszczalny w prawo własności skarżącego głównie z uwagi na brak uwzględnienia podziału działki nr [...], o czym była już mowa wyżej. Przyjęte rozwiązanie planistyczne przewiduje zabudowę jednorodzinną na działce oznaczonej nr [...], bez uwzględnienia jej geodezyjnego podziału. Z rysunku Planu wynika, że trzy z czterech wrysowanych budynków jednorodzinnych zostały zaprojektowane jednocześnie na działce nr [...] i na działce nr [...] z pominięciem granicy pomiędzy tymi działkami, które już w dacie uchwalania Planu miały różnych właścicieli. Słusznie podnosi przy tym skarżący, że przepis art. 10 u.z.p. nie dawał podstaw do określenia na rysunku planu sposobu usytuowania budynku mieszkalnego na działce budowlanej. Wprawdzie zarówno w tekście Planu jak i w opisie oznaczeń rysunku Planu mowa odpowiednio o "orientacyjnym sposobie usytuowania zabudowy" (tak w § 19 ust. 5 pkt 3) i "orientacyjnym, przybliżonym zarysie budynku" (oznaczenie na rysunku), jednak § 6 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały stanowi, że to ostatnie oznaczenie graficzne rysunku Planu stanowi ustalenie obowiązujące. Oznacza to, że właściciel nieruchomości nie może ulokować budynku w inny sposób niż określony w części graficznej zaskarżonej uchwały. Takie ustalenie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 10 u.z.p. i to niezależnie od tego, że określone na rysunku Planu usytuowanie budynków na działkach nr [...] i [...] nie uwzględnia dokonanego podziału działki nr [...]. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że z akt planistycznych ani z żadnych innych dokumentów złożonych w sprawie nie wynika, że celem właścicieli działek nr [...] i [...] było umożliwienie podziału tych działek i usytuowanie nowej zabudowy w głębi - poprzez zaprojektowanie drogi 9 KD. Nawet jeśli rzeczywiście by tak było, to w niczym nie uzasadnia wprowadzenia do Planu rozwiązań pomijających podział geodezyjny działki nr [...]. Postanowienia planu miejscowego muszą mieć charakter uniwersalny i wykonalny, co oznacza, że wprowadzone w nim koncepcje urbanistyczne nie mogą opierać się na założeniu, że w celu realizacji konkretnego rozwiązania planistycznego niezbędne jest współdziałanie właścicieli różnych działek ewidencyjnych. Naruszenie przez Radę Miasta Sandomierza przywołanych wyżej przepisów przy podjęciu zaskarżonej uchwały miało charakter istotny. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej części Planu w zakresie opisanym w pkt I wyroku, dotyczącym działki skarżącego. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zawarte w pkt II sentencji uzasadnia treść art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 300 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).