II SA/Ke 119/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2010 r. sprawy ze skargi I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia [...], podjęte na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, którym nałożono na I. karę w wysokości 75.000zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, wybudowanego na posesji nr ewid. 51 przy [...], bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że decyzją Nr 57/2004 z dnia 2 lutego 2004r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi P. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym oraz budynku gospodarczego do obsługi działki wraz z instalacjami: wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, odcinek linii energetycznej, bezodpływowym zbiornikiem na ścieki oraz zjazdem na posesjach nr ewidencyjny 51, 147, 148/1 i 261 przy [...] l. W decyzji tej określono, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (robót budowlanych), co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania oraz określono kategorie obiektów jako I/VIII, przy czym kategoria I dotyczy budynku mieszkalnego, a do kategorii VIII należą według załącznika do ustawy Prawo budowlane "inne budowle", co zostało przypisane do budynku gospodarczego dla obsługi działki. W oparciu o dołączone do akt sprawy dokumenty organ II instancji ustalił, że aktem notarialnym z dnia 20 maja 2004r. K. T. i R. H. utworzyli spółkę I.. Następnie aktem notarialnym z dnia 5 listopada 2004r. K. T. wający imienia P. , sprzedał spółce I. nieruchomość - działkę nr ewid. 51 w [...]. W akcie notarialnym stwierdzono, że P. T. sprzedaje Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością I., działkę oznaczoną nr 51 wraz z rozpoczętą budową budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej 480 m², znajdującego się w stanie surowym zamkniętym. W § 5 aktu notarialnego stwierdzono, iż strony postanawiają, że wydanie przedmiotu sprzedaży nastąpi w dniu aktu (tj. 5 listopada 2004 r.) i z dniem tym przechodzą na nabywcę wszelkie korzyści oraz ciężary związane z nabytą nieruchomością. W oparciu o kopię umowy najmu organ ustalił, że I. spółka z o.o., reprezentowana przez uprawnionego do wyłącznej reprezentacji zarządzającego R. H. wynajęła od dnia 1 marca 2005r. nieruchomość przy [...] wraz ze znajdującą się na nieruchomości halą najemcy – Z. ul. Barwinek 11/4, reprezentowanemu przez uprawnionego do wyłącznej reprezentacji zarządzającego P.T.. W wyniku anonimowego pisma nadesłanego z Państwowej Inspekcji Pracy informującego o użytkowaniu obiektu budowlanego bez odbioru, organ I instancji przeprowadził w dniu 18 września 2007r. kontrolę na działce nr ewid. 51 przy ul. [...] stwierdzając, że na działce tej istnieje budynek murowany, niepodpiwniczony, o wymiarach 24,23 m x 20,23 m z dachem jednospadowym. Budynek posiada część socjalną nad którą istnieje strop Teriva i poddasze oraz halę, nad którą istnieje bezpośrednio dach na dźwigarach stalowych kryty blachą trapezową. Organ ustalił ponadto, że budynek usytuowany jest w odległości 4,05 do 3,93m od wschodniego ogrodzenia działki wykonanego z płyt betonowych oraz usytuowany jest w odległości 9,40 do 9,67 m od zachodniego ogrodzenia z płyt betonowych. Budowa budynku jest ukończona w pełnym zakresie, gdyż budynek posiada wewnętrzną instalację wodociągową, kanalizacji sanitarnej z przyłączeniem do zbiornika na nieczystości ciekłe, centralne ogrzewanie, przyłącze wodociągowe i przyłącze elektryczne kablowe podziemne. Stwierdzono, że w wykonanym budynku w stosunku do projektu podniesiono poziom terenu względem sąsiednich działek w części północnej budynku, zwiększono liczbę otworów okiennych w elewacji wschodniej z projektowanych 3 do 4, w elewacji północnej wykonano otwór drzwiowy w innym miejscu, ponadto wykonano nie projektowaną kotłownię i komin oraz zmieniono układ ścianek działowych w pomieszczeniach biurowych i magazynowych. Stwierdzono również, że budynek jest użytkowany jako Z. i odbywa się w nim naprawa pojazdów specjalistycznych do czyszczenia kanalizacji ściekowej i deszczowej oraz sprzedaż sprzętu specjalistycznego. W budynku istnieje hala oraz pomieszczenia biurowe, socjalne, magazyn i kotłownia. Do chwili obecnej budowa budynku mieszkalnego wymienionego w pozwoleniu na budowę w ogóle nie została rozpoczęta, natomiast "budynek gospodarczy do obsługi działki" zrealizowany został jako przedmiotowy budynek istniejący na działce, w którym prowadzona jest naprawa pojazdów specjalistycznych do czyszczenia kanalizacji ściekowej i deszczowej oraz sprzedaż sprzętu specjalistycznego. Pismem z dnia 5 października 2007r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. 51 przy [...], a pismem z dnia 8 października 2007r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 51 przy [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]nałożył na P . T. karę w wysokości 25.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - budynku gospodarczego do obsługi działki - wybudowanego na posesji nr ewid. 51 przy [...], bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. W wyniku zażalenia P. T. na powyższe postanowienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, stwierdzając zakwalifikowanie tego obiektu przez ten organ do błędnej kategorii. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż właściwą kategorią jest ta, która wynika z rzeczywistego sposobu użytkowania obiektu, a nie kategoria, która została określona w pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Ponadto podkreślił, że nie przeniesiono pozwolenia na budowę na I. mimo, iż jest ona jedynym właścicielem przedmiotowej działki i budynku na niej stojącego. Powyższy fakt, zdaniem organu, ma znaczenie dla sprawy, bowiem nowy właściciel jest odpowiedzialny za to, w jaki sposób budynek jest użytkowany. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji wydał w dniu 14 lutego 2008r. postanowienie, którym nałożono na I. karę w wysokości 75.000zł za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr 51 przy [...] bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Rozpatrując zażalenia wniesione przez I. na powyższe postanowienie, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powołał treść przepisów art. 55 ust. 1, ust. 2, art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 lutego 2004r. i stwierdził, że wobec nabycia przez I. przedmiotowej nieruchomości, spółka winna była uzyskać decyzję o przeniesieniu na nią pozwolenia na budowę, a następnie powinna była budowę zakończyć i zawiadomić właściwy organ o tym fakcie. Do użytkowania tego budynku można było przystąpić, jeżeli właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie wniósłby sprzeciwu w drodze decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, znaczenia w sprawie nie miał fakt zmiany przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego dokonany w dniu 31 maja 2004r. Organ dodatkowo podkreślił, że spółka I. odpowiada za sposób użytkowania budynku. Organ odwoławczy powołał art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 59f tej ustawy, wskazując sposób wyliczenia kary za użytkowanie budynku. Podkreślił, że w przedmiotowym budynku odbywa się faktycznie naprawa samochodów specjalistycznych, wobec czego podlega on zaliczeniu do kategorii XVIII. Posługując się algorytmem wyliczenia kary za użytkowanie obiektu bez zawiadomienia organu i określając kubaturę tego budynku na 3870 m³ organ uznał, że kara w tym przypadku wynosi 75 000 zł. Odnosząc się do meritum sprawy organ stwierdził, że przepis art. 55 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 lutego 2004 r., to znaczy w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, tj. budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego stanowił, że: uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ: 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub 3) wydał decyzję, o której mowa wart. 49 ust. 4 lub 4) wydał decyzję, o której mowa wart. 51 ust. 1 pkt 2. Przepis art. 55 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 lutego 2004r. stanowił, że uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Przepis art. 54 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 lutego 2004 r. stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 54 ust. 3 oraz art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji. W decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2004r. udzielającej pozwolenia na budowę nie został zawarty warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu budowy, lecz zawarty został zwykły warunek, że po zakończeniu budowy, a przed przystąpieniem do użytkowania obiektów należy zgłosić ten zamiar w myśl przepisu art. 54 ust 1 Prawa budowlanego. Spółka I. stała się na podstawie aktu notarialnego z dnia 5 listopada 2004 r. jedynym właścicielem budynku i działki nr ewid. 51 przy [...] i jest tym właścicielem do chwili obecnej. W treści aktu notarialnego istnieje wyraźny zapis, że budynek w dniu sprzedaży był w stanie surowym zamkniętym. Oznacza to, że spółka I. pragnąc postąpić zgodnie z prawem powinna była uzyskać decyzję o przeniesieniu na tę spółkę pozwolenia na budowę, następnie powinna budowę zakończyć i zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. Do użytkowania budynku zgodnie z przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę można by było przystąpić, jeżeli organ właściwy w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniósłby sprzeciwu w drodze decyzji. Ponieważ budując na podstawie wydanego pozwolenia na budowę należy kończąc budowę dostosować się tylko do warunków wydanego pozwolenia, niezależnie od późniejszych zmian przepisów, to zdaniem organu zmiana brzmienia przepisów art. 54 i 55, która nastąpiła od dnia 31 maja 2004r. – nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 61 ust 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w przepisie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1-7. Zatem według Prawa budowlanego tylko właściciel obiektu - spółka I. odpowiada za to, w jaki sposób budynek jest użytkowany. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie wnikają w stosunki cywilno - prawne wiążące właściciela z użytkownikiem budynku. Przepis art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. użyty w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia stanowi, że: "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Natomiast przepis art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym przepis art. 59f ust 2 określa, że stawka opłaty (s) wynosi 500 zł., natomiast przepis art. 59f ust 3 określa, że kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W sprawie niniejszej w przedmiotowym budynku faktycznie odbywa się naprawa samochodów specjalistycznych do czyszczenia kanalizacji ściekowej. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji nie napisał, do której konkretnie kategorii obiektu zaliczył przedmiotowy budynek, jednak sądząc z wartości przyjętego współczynnika organ I instancji zaliczył obiekt do kategorii obiektu XVIII, do której należą budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. Taką kwalifikację kategorii przedmiotowego obiektu organ II instancji uznał za właściwą. Ponieważ dla kategorii obiektu XVIII współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 10, zaś współczynnik wielkości obiektu dla przedmiotowego budynku o kubaturze 3870 m³, mieszczącej się w zakresie między 2500 a 5000 m³ - wynosi 1,5, to po przemnożeniu tych wskaźników przez podwyższoną dziesięciokrotnie stawkę opłaty - 5000 zł, wysokość naliczonej kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu wynosi 75.000 zł (5000 x 1,5 x 10 = 75.000). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie I., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i obciążenie karą za niezgłoszenie zakończenia budowy inwestora P. T., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca spółka zarzuciła zarzuciła rozstrzygnięciu wydanemu w sprawie naruszenie art. 40 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że doszło do zmiany inwestora z P. T. na spółkę I., naruszenie art. 75, 124, 107 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez zaniechanie wskazania w kwestionowanym postanowieniu podstawy prawnej przyjęcia przeniesienia uprawnień inwestora z P. T. na spółkę I., zaniechanie przeprowadzenia dowodu z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w celu stwierdzenia, że nie zostały przeniesione uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę przez P. T. na I. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w art. 40 Prawa budowlanego przewidziano możliwość zmiany inwestora w trakcie wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę stwierdzając, że pozwolenie na budowę może być przeniesione na rzecz innego inwestora, przy czym osoba, na rzecz której pozwolenie ma być przeniesione, musi przyjąć wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu oraz złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiego oświadczenia wobec organów administracji nie składała spółka I., ani też nie robiła na obiekcie żadnych prac, a wszystkie dokumenty niezbędne do zgłoszenia zakończenia budowy i oddania go do użytkowania są w posiadaniu inwestora – P. T. Zdaniem autora skargi oświadczenie o przejściu wszelkich korzyści i ciężarów związanych z nieruchomością zawarte w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości z dnia 5 listopada 2004r., nie uprawnia do dokonywania wykładni o przeniesieniu uprawnień inwestorskich. Ponadto organ nie uwzględnił, że "w dacie 12.10.2007r. U M pismem znak AU. II 73532-8-97/2007 pozostawił bez rozpoznania sprawę przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę wskutek cofnięcia wniosku. Obecnie zaś złożony wniosek w sprawie przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę P. T. na I. jest rozpatrywany przez Prezydenta Miasta ". Skarżąca spółka zarzuciła również, że organ administracji zaniechał sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia swego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ nadzoru budowlanego II instancji podkreślił, że błędne jest stanowisko skargi, jakoby organ ten uznał, że spółka I. jest inwestorem budynku. Organ podkreślił, iż z chwilą gdy spółka I. stała się właścicielem budynku, tylko ona jako właściciel decyduje o tym, czy budynek jest użytkowany, przez kogo i w jaki sposób. Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 328/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Nadto w pkt II sentencji, sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał,, że choć w sprawie doszło do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, to jednak zastosowanie art. 57 ust. 7 tej ustawy i nakładanie kary przewidzianej w tym przepisie jest wadliwe. Sąd I instancji podkreślił, iż art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy uzyskano pozwolenie na budowę obiektu, zrealizowano go zgodnie z tym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem, a tylko nie dopełniono nałożonego w pozwoleniu na budowę obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przepis ten, zdaniem sądu, nie może mieć zastosowania wtedy, gdy doszło do samowolnej zmiany określonego w pozwoleniu na budowę sposobu użytkowania budynku, a także doszło do wybudowania budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W takiej sytuacji bowiem, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie może znaleźć zastosowania. Sąd podkreślił, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów budowlanych wybudowanych zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Nadto sąd wskazał, iż przed zakończeniem postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie można stwierdzić jaka ewentualnie byłaby wysokość kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu. Nie wiadomo bowiem, czy w stosunku do tego obiektu nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie dokonania zmian i przeróbek zmierzających do doprowadzenia go do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, przez co nie wiadomo, do której kategorii obiektów taki budynek będzie zaliczony, ani też jaki będzie współczynnik jego wielkości. Nie wiadomo, zdaniem sądu, czy taki obiekt w ogóle będzie mógł zostać zalegalizowany, czy też dojdzie do nakazania jego rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji stosowanie kary za przystąpienie do użytkowania takiego, podlegającego rozbiórce obiektu byłoby bezprzedmiotowe. Zdaniem sądu okoliczność, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2008r., wydana w ramach postępowania naprawczego opartego na przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, dotycząca tego obiektu, zapadła już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie wyłącza istnienia naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, a przez to nie stoi na przeszkodzie uchyleniu go przez sąd. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2008r. postępowanie naprawcze wszczęto w wyniku kontroli dokonanej już w dniu 18 września 2007r., to jest tej samej kontroli, która spowodowała wszczęcie kontrolowanego przez sąd postępowania. Organy nadzoru budowlanego miały więc możliwość i obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Nadto sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć czy istnieje podstawa prawna do dalszego prowadzenia postępowania w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego, które wszczęto w dniu 8 października 2007r., a w którego toku doszło do wydania w dniu 12 listopada 2007r. postanowienia o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku i nałożeniu obowiązków, o jakich mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że organy administracji winny pamiętać, że legalizacja robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a Prawa budowlanego. Zdaniem sądu argumentacja ta powoduje, że żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy nie miało czynienie przez organy administracji ustaleń w przedmiocie przeniesienia uprawnień inwestora z P. T. na skarżącą spółkę. W efekcie powyższego, niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie kontrolowanego postępowania administracyjnego. Dodatkowo sąd podkreślił, że błędny był zarzut skargi dotyczący tego, iż tylko inwestor może być podmiotem podlegającym grzywnie przewidzianej art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że samo naruszenie art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie może powodować wymierzenia kary ponieważ czas trwania procesu budowlanego nie jest określony, a nawet po zakończeniu prac budowlanych nie ma obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy albo uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie, o ile inwestor nie zamierza przystępować do użytkowania obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie sankcjonuje bowiem braku zawiadomienia ani braku pozwolenia na użytkowanie, o ile nie rozpocznie się użytkowania obiektu. Dopiero przystąpienie do użytkowania z naruszeniem wskazanych obowiązków powoduje nałożenie kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kara ta, zdaniem sądu obciąży dysponenta obiektu budowlanego, bo tylko on ma możliwość i obowiązek uzyskania przeniesienia pozwolenia na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Natomiast inwestor, który zbył nieruchomość na której wzniesiono obiekt budowlany, nie może być obciążany za nielegalne przystąpienie do użytkowania takiego obiektu, gdyż z chwilą zbycia obiektu traci wpływ na to, kto i kiedy rozpocznie jego użytkowanie. Sąd podkreślił, że nabywca nieruchomości zabudowanej obiektem budowlanym ma możliwość wymuszenia na zbywcy dopełnienia wszelkich obowiązków z zakresu prawa budowlanego przed sporządzeniem aktu notarialnego, pod rygorem odmowy podpisania umowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do wybudowania budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego i samowolnej zmiany określonego w pozwoleniu sposobu użytkowania budynku; 2) postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie w niniejszej sprawie prymatu postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego przed postępowaniem w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, tj. postępowania określonego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, podczas gdy w niniejszej sprawie oba te postępowania są względem siebie niezależne; - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie powoduje naliczenia kary z uwagi na możliwość rozważenia rozbiórki tego obiektu oraz trudności z obliczaniem wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania, podczas gdy zastosowanie takiej interpretacji prowadzi do uprzywilejowania osób przystępujących do użytkowania budynku wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozowania na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nakazuje obowiązkowe jego zastosowanie w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, stanowiąc, iż właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Autor skargi wskazał, że w niniejszej sprawie strona po zakończeniu budowy przystąpiła do użytkowania budynku, pomimo, iż spoczywał na niej obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w każdym przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, a w tej sprawie niewątpliwym jest, że strona postępowania w nielegalny sposób przystąpiła do użytkowania obiektu. Inną zaś kwestią jest wdrożenie postępowania naprawczego, mającego za przedmiot doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie legalizacyjne zakończone decyzją z dnia 14 maja 2008r., nakładające obowiązki na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Wdrożenie postępowania naprawczego jest jedynie alternatywą (polegającą na ewentualnym umożliwieniu stronie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem) wobec obowiązku rozbiórki (w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w powołanym przepisie). Autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko sądu, iż kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania uzależniona jest od skutków i wyników postępowania naprawczego. Podkreślił, że kara za naruszenie przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego służy ukaraniu za niezgodne z prawem użytkowanie obiektu budowlanego. Bez znaczenia zaś, w ocenie skarżącego, pozostaje okoliczność, czy użytkowany obiekt powstał legalnie, czy też w warunkach samowoli budowlanej. W skardze kasacyjnej podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie niezasadnym jest rozważanie skuteczności zawiadomienia, bowiem strona w tym zakresie nie podjęła jakichkolwiek działań, które mogłyby zapobiec przystąpieniu do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego, a tym samym zapobiec ukaraniu. Nadto wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nie można zgodzić się z poglądem sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe określenie wysokości kary za przystąpienie do użytkowania spornego obiektu, albowiem obiekt ten może wymagać dokonania zmian zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Istota problemu, zdaniem autora skargi kasacyjnej, sprowadza się do stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego faktu nielegalnego użytkowania obiektu, a sposób obliczania tej kary wynika z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc, w ocenie skarżącego nieuzasadnionym jest uzależnienie wysokości kary od dokonanych zmian tego obiektu w trakcie postępowania naprawczego, ponieważ skutkiem tego postępowania będzie, zgodnie z art. 51 ust. 4 in fine Prawa budowlanego nałożenie na stronę obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile obiekt nie będzie podlegał rozbiórce. Przyjęte przez sąd stanowisko prowadzi do uprzywilejowania osób przystępujących do użytkowania obiektu z pominięciem postępowania naprawczego, bowiem z chwilą stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego nielegalnego użytkowania nie poniosą kary z tytułu tego nagannego zachowania, podczas gdy podmiot przystępujący do użytkowania obiektu bez zawiadamiania o zakończeniu budowy prowadzonej w sposób zgodny z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, za takie samo naganne zachowanie, zostanie ukarany karą pieniężną. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 1179/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 sierpnia 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulacja przyjęta w przepisach art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 Prawa budowlanego nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidzianej przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, tj. między innymi w sytuacji zaniechania zawiadomienia właściwego organu przed przystąpieniem do użytkowania tego obiektu o zakończeniu jego budowy. Sytuacja taka, co jest niesporne między stronami, miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno przy tym mieć miejsce niezależnie od tego, czy użytkowany obiekt powstał w sposób legalny, czy też w warunkach samowoli budowlanej. W tym pierwszym przypadku zgłoszenie zakończenia budowy będzie prawnie skuteczne w tym znaczeniu, że otworzy możliwość legalnego użytkowania objętego zgłoszeniem obiektu. W pozostałym przypadku (np. stwierdzenia samowoli budowlanej) zgłoszenie powinno spotkać się ze sprzeciwem właściwego organu i powinno stanowić podstawę do wszczęcia przez ten organ stosownego postępowania. To postępowanie przy tym może się toczyć obok (niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie może natomiast mieć miejsca sytuacja, w której mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (brak zawiadomienia o zakończeniu budowy), organ administracji publicznej nie wymierzy kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tego tylko powodu, że np. obiekt budowlany wzniesiony został niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na jego budowę. Do odstąpienia w tego rodzaju sytuacjach od obowiązku wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego brak jest podstaw prawnych. Stanowisko przyjęte w tej kwestii w zaskarżonym wyroku jest równoznaczne z wprowadzeniem nie przewidzianej przez prawo, negatywnej przesłanki wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z tych przyczyn, uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, w tym potwierdzony w wydanym inwestorowi pozwoleniu na budowę z dnia 2 lutego 2004 r. (znak: 57/2004) obowiązek zgłoszenia o zakończeniu budowy Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem zajętym w powyższej kwestii przez sąd I instancji i uznał, że zaskarżony wyrok narusza przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że sąd I instancji trafnie przyjął, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego może być nałożona także na podmiot, który nie jest inwestorem tego obiektu. Podmiotem tym powinien być ten, kto przystąpił w sposób nielegalny do użytkowania obiektu budowlanego. Może nim być także aktualny właściciel nie będący inwestorem. Może to mieć miejsce w szczególności w przypadku sprzedaży przez inwestora wzniesionego obiektu budowlanego, co do którego inwestor nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Dokonując badania legalności zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono prawa, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając to na uwadze Sąd rozpoznając obecnie sprawę uznaje, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009r. zostało przesądzone, że kara przewidziana w przepisie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, powinna być wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy, w tym m.in. w sytuacji zaniechania zawiadomienia właściwego organu przed przystąpieniem do użytkowania o zakończeniu jego budowy, która to sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Zatem wymierzenie kary postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podjęte na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 ustawy uznać należy za zgodne z treścią tych przepisów. Zastosowany bowiem w sprawie przez organy administracji obu instancji przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno mieć miejsce niezależnie od tego, czy użytkowany obiekt powstał legalnie, czy też w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego mający miejsce w sprawie niniejszej fakt zrealizowania obiektu budowlanego niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, który spowodował wszczęcie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego nie może usprawiedliwiać odstąpienia od wymierzenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy, jeżeli przystąpiono do jego użytkowania. Postępowanie naprawcze może toczyć się bowiem niezależnie od postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Należy stwierdzić także, że organ szczegółowo nie tylko wyjaśnił podstawę prawną, z której wynika sposób naliczenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 59f ust. 1 ustawy), ale również sposób jej naliczenia. Przepis art. 59f ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym przepis art. 59f ust 2 określa, że stawka opłaty (s) wynosi 500 zł., natomiast przepis art. 59f ust 3 określa, że kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Organ podkreślił, że w przedmiotowym budynku odbywa się faktycznie naprawa samochodów specjalistycznych, wobec czego podlega on zaliczeniu do kategorii XVIII. Ponieważ dla kategorii obiektu XVIII współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 10, zaś współczynnik wielkości obiektu dla przedmiotowego budynku o kubaturze 3870 m³, mieszczącej się w zakresie między 2500 a 5000 m³ - wynosi 1,5, to po przemnożeniu tych wskaźników przez podwyższoną dziesięciokrotnie stawkę opłaty - 5000 zł, wysokość naliczonej kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu została prawidłowo wyliczona na kwotę 75.000 zł (5000 x 1,5 x 10 = 75.000). Odnosząc się natomiast do kwestii podmiotu, na którego nałożono zaskarżonym postanowieniem karę uznać należy, że wymierzenie jej "I." jest prawidłowe. Zarzut skargi, opierający się na założeniu, że tylko inwestor może być przedmiotem ukarania na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy nie jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2009r. wskazał, że z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara może być nałożona także na podmiot, który nie jest inwestorem tego obiektu. Podmiotem tym powinien być ten, kto przystąpił w sposób nielegalny do użytkowania obiektu budowlanego. Może nim być także aktualny właściciel nie będący inwestorem. Może to mieć miejsce w szczególności w przypadku sprzedaży przez inwestora wzniesionego obiektu budowlanego, co do którego inwestor nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2004r. znak: GPAB.III.7353-8-1625/2003 pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego do obsługi działki uzyskał P. T. Aktem notarialnym z dnia 5 listopada 2004r. Rep. A Nr 3646/2004 P. T., będący właścicielem nieruchomości oznaczonej nr 51 o powierzchni 6676 m³ położonej w [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr Kw 92448 sprzedał Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "I." powyższą nieruchomość wraz z rozpoczętą budową budynku gospodarczego o powierzchni 480m², będącego w stanie surowym zamkniętym. Zatem właścicielem działki nr 51 oraz zrealizowanego na niej obiektu stała się z dniem 5 listopada 2004r. Spółka "I." . Z akt sprawy wynika, że "I." zawarła w dniu 1 marca 2005r. umowę cywilnoprawną najmu, którą wynajęła Z. a nieruchomość Nr 51 o powierzchni 6676 m³ położoną w [...] wraz ze znajdującą się na niej halą, za zapłatą czynszu w wysokości 8000zł miesięcznie. W § 4 umowy zawarto klauzulę, że najemca zobowiązuje się używać obiekt hali wyłącznie dla swojej działalności handlowej, ponosić koszty związane z użytkowaniem (np. prąd, ogrzewanie i woda), naprawą oraz konserwacją związaną z halą, koszty związane z technicznym uzbrojeniem obiektu hali oraz jej rozbudową. Należy zauważyć, że w razie wynajęcia obiektu budowlanego właściciel ma możliwość i obowiązek określenia takich warunków umowy najmu, które uniemożliwią najemcy zarówno przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, jak i samowolną zmianę sposobu użytkowania takiego obiektu. Jednak z powyższych zapisów umowy wynika jednoznacznie, że "I." , która bezspornie nie zgłosiła organowi zakończenia budowy obiektu – budynku gospodarczego, zwanego w umowie halą - przekazała ją do użytkowania najemcy opisanej wyżej umowy i właśnie to było celem tej umowy. Najemca przystąpił do użytkowania obiektu na podstawie tej umowy, co jest w sprawie bezsporne, potwierdzone ustaleniami wyników oględzin w protokole kontroli Nr 448/2007 z dnia 18 września 2007r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zatem, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo nałożył karę na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy na "I." , gdyż najemca, czyli podmiot który zajmuje (użytkuje) ten obiekt na podstawie umowy cywilnoprawnej (stosunek zobowiązaniowy) nie powinien być adresatem takiej decyzji. Taki podmiot nie jest władny użytkować obiekt budowlany zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 5 ust. 2 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12.XII.2006r. sygn. akt II SA/Po 191/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12.XII.2006r. sygn. akt II SA/Po 550/06). Przedstawiony wyżej pogląd dotyczący podlegania karze z art. 57 ust. 7 nie tylko przez inwestora, znajduje oparcie również w doktrynie (por. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006, str. 564). Dlatego należy zaakceptować pogląd organu odnośnie możliwości ukarania za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego właściciela nieruchomości, nie będącego inwestorem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.